С.С. Шкурина
аспирантка
Российской академии
госслужбы при Президенте РФ
ПРЕЗИДЕНТ И ПРАВИТЕЛЬСТВО РОССИИ В УСЛОВИЯХ ТРАНСФОРМАЦИИ ПОЛИТИКО-АДМИНИСТРАТИВНЫХ ОТНОШЕНИЙ
Анализ проблем взаимодействия Президента и Правительства Российской Федерации требует, прежде всего, рассмотрения статуса Правительства в системе государственной власти.
При разработке Конституции Российской Федерации в 1993 году политическая элита стремилась к утверждению своего доминирования с помощью трех практических мер: закрепления главенствующей роли президента в системе власти; отведения парламенту и политическим партиям подчиненной, вспомогательной роли; предоставления широких полномочий региональным элитам в обмен на их политическую лояльность. Эти принципы, закрепленные в действующей Конституции, предопределили политическое развитие России в 90-е годы.
Продемонстрировав готовность к жестким действиям и реализовав эти три принципа в Конституции и в политической практике, первый Президент России по-своему сумел решить проблему обеспечения политической стабильности. Страна более не переживала политических кризисов, сравнимых с теми, что происходили в августе 1991 года или сентябре-октябре 1993 года. Правительство, формируемое единолично главой государства, стало лояльным Президенту инструментом контроля над экономикой и характером реформ. Возможности парламента и политических партий влиять на политику и угрожать власти правящей группы были значительно уменьшены. Региональные элиты в критические моменты (как во время избирательной кампании по выборам Б.Ельцина на второй президентский срок) в основном оказывали поддержку правящей группе. Представлявший их интересы Совет Федерации успешно блокировал неприемлемые инициативы в принципе оппозиционной президенту Госдумы.
В то же самое время у избранной модели политической системы быстро выявились существенные, и при этом системные, пороки.
Во–первых, потенциально полный президентский контроль над правительством, формируемым без учета итогов парламентских выборов, в значительной мере был девальвирован отсутствием пропрезидентского большинства в первой и второй Государственных Думах РФ. В результате многие из необходимых реформ годами не получали законодательного оформления и проводились посредством президентских указов, а федеральные бюджеты принимались со значительным дефицитом, что в значительной степени предопределило финансовый крах в августе 1998 году.
Во–вторых, доминирование в политической системе исполнительной власти (точнее - отдельных ведомств и бюрократии в целом), при слабости парламентского контроля, неучастии парламента в формировании правительства, при ограниченной свободе слова, недореформированной судебной и правоохранительной системах, агрессивном вмешательстве в политическую жизнь финансово-промышленных групп - все это предопределило расцвет коррупции.
В–третьих, широкая автономия, во многом вынужденно предоставленная региональным элитам, обеспечила их политическую лояльность президенту, но при этом привела к разрыву единого правового и экономического пространства страны, многочисленным противоречиям регионального законодательства федеральному, широко распространившейся практике привилегий, которые получали отдельные регионы в ущерб общенациональным интересам.
Анализ политических аспектов проблемы позволяет сказать, что правительство и, в целом, органы исполнительной власти значительно более тесно, нежели другие ветви власти, связаны с президентом, непосредственно подконтрольны ему. По мнению ряда исследователей, президент и правительство представляют собой двух самостоятельных носителей государственной власти, в значительной степени соприкасающихся при выполнении возложенных на них функций [1]. Есть и более радикальная точка зрения, сторонники которой утверждают, что Президент РФ, формально не являющийся главой исполнительной власти, на деле активно участвует в осуществлении исполнительной власти. А Правительство России только формально является самостоятельным конституционным органом, несущим ответственность за работу единой системы исполнительной власти. На практике оно оказывается элементом даже не механизма президентской власти, а президентского «модуля управления», исполнителем воли президента [2].
В подтверждение последнего тезиса можно привести такой факт, как многочисленные реорганизации системы федеральных органов власти, не вполне оправданные отставки правительства, многочисленные перетряски в управленческой вертикали, имевшие место в последние годы. Только в 1998-2000 гг. структура исполнительной власти менялась шесть раз. Стало обычной практикой реформирование структуры и принципов организации правительства при каждом новом назначении его председателя.
Правительство РФ строится и работает в большей степени как учреждение, а не как кабинет министров. Правительство не осознает себя как совокупность министров. В его работе плохо разграничены задачи, выполняемые председателем правительства и правительством в целом. В 1990-х гг. наблюдалась и явная недооценка роли главы правительства при формировании состава правительства. Председателю правительства часто приходилось работать с лицами, навязанными ему, которых он не мог фактически сместить по своей инициативе. Доминирующее участие главы государства в формировании правительства, его стремление уравновешивать одни кадровые назначения (отставки) другими отнюдь не способствовали повышению эффективности работы правительства. Надо отметить, что при Б. Ельцине, по замечаниям исследователей (в частности, В. Гельмана), «правительство было лишено политической самостоятельности» и , по сути, было разрушено понятие «единой команды» [3]. Ельцинский стиль властвования привел к тому, что правительство как «корпус специалистов-профессионалов», находящийся на службе у власти, утратило свои позиции в пространстве власти как политическое орудие президента [4]. Острой проблемой в течение указанного периода являлось и то, что Администрация Президента РФ фактически превратилась во «второе правительство».
Фактически в России существуют два правительства: официальное – подчиненное премьеру, и неофициальное – подчиненное президенту.
Некоторые исследователи отмечают определенную двусмысленность такого положения. Так, Л. Окуньков отмечет, что на конституционном уровне фактически созданы два центра руководства органами федеральной исполнительной власти при лидирующей роли президента. Из этого вытекает, что в каком бы соотношении и субординации они не находились (де-юре и де-факто), всегда будет остро стоять проблема разграничения их полномочий. Он отмечает, что практика «вычленения» из прямого ведения правительства федеральных министерств и ведомств может привести к ослаблению коллегиального начала в работе правительства и к бесконтрольности «силовых ведомств» [5].
В то же время нельзя не заметить, что политические министры обладают гораздо большими полномочиями. При этом официальное правительство явно слабее неофициального. В. Путин в нынешней структуре кабинета смотрится как первый среди равных. Роль премьера как самостоятельного «политического» тяжеловеса в этой схеме пока слабо просматривается.
В систему федеральных органов исполнительной власти входят федеральные министерства, федеральные службы и федеральные агентства. Функции федерального органа исполнительной власти, руководство деятельностью которого осуществляет Президент РФ, определяются указом Президента, функции федерального органа исполнительной власти, руководство деятельностью которого осуществляет Правительство РФ, - постановлением Правительства.
Такая система предусматривает соподчиненность уровней власти. Службы и агентства подчинены федеральным министрам, за исключением тех, которыми руководит президент.
Смысл этого разделения не столько в сокращении аппарата, сколько в том, чтобы сделать работу министерств и ведомств более прозрачной, контролируемой и эффективной за счет недопущения того, чтобы одно и то же ведомство и устанавливало правила игры на рынке, и само же выступало в нем судьей. Роль министерств и министров резко повышается, они становятся если не политическими в полном смысле слова фигурами, то уж точно наделяются правами принимать политические решения [6].
В политологическом сообществе существуют неоднозначные оценки по поводу административной реформы. Все вышеизложенное позволяет сделать вывод, что сегодня наше правительство очень напоминает кабинеты, которые существуют в западных странах. Изменение структуры российского правительства свидетельствует о том, что сделан шаг в сторону западной модели организации исполнительной власти, при которой президент напрямую руководит кабинетом министров.
Возвращаясь к реформе исполнительной власти, можно согласиться с тем, что в России происходим процесс вестернизации системы исполнительной власти, однако нельзя не заметить, что принципиальное отличие создаваемой в России модели от американской, например, состоит в том, что в России президент по-прежнему не является главой правительства. Разделение властей формально остается. Следовательно, можно говорить и о присутствии в России элементов французской организации государственной власти. Кроме того, у президента в России все еще гораздо меньше функций, чем у президента США.
Можно понять, почему президент не хочет полностью брать на себя ответственность за прямое руководство правительством, когда предстоит сделать ряд непопулярных вещей, начиная с жилищно-коммунальной и кончая пенсионной реформой. Все это может сказаться на популярности премьер-министра. В этой ситуации системе президентской власти нужен определенный громоотвод и возможность дистанцироваться от той политики, которую будет проводить правительство. Важным штрихом в картине взаимодействия президента и председателя правительства является ситуация с досрочным роспуском правительства перед президентскими выборами 2004 г. По мнению ряда политических обозревателей, для досрочной отставки кабинета у президента были свои причины: большинство россиян, как свидетельствуют опросы, на правительство больших надежд не возлагали. В октябре 2003 г. лишь 24% россиян считали, что оно способно изменить жизнь к лучшему, 44% в это не верили. Еще треть опрошенных отвечали: «Может быть, да, а может быть, нет». По данным ВЦИОМа, в январе 2004 г. работу кабинета одобряли 37% респондентов, а не одобряли 42% (при том что у президента – 77% и 13% соответственно). В. Путин, досрочно распустив кабинет и, по сути, сделав формирование нового правительства частью своей избирательной кампании, как кандидат в президенты работал себе на пользу и во вред одновременно. На пользу – потому что был оставлен нелюбезный народу кабинет, создана интрига вокруг формирования нового, то есть интерес к политической жизни возросло. Во вред – потому что был риск, что выбранная им кандидатура премьера может по тем или иным причинам не устроить избирателей. Правительство у нас вообще не любят. По данным ВЦИОМа, россияне склонны приписывать заслуги за улучшение качества жизни президенту, а упреки за рост цен, проблемы с выплатами пенсий и зарплат адресуют в Белый Дом.
Исходя из изложенных выше факторов, очевидно, что нынешняя система власти в России носит двойственный американо-французский характер. Многие считают, что эта двойственность, вряд ли, просуществует долго. Аналитиками прогнозируется дальнейшее развитие института президентства либо по американскому, либо чисто по французскому образцу. По нашему мнению, такая двойственность может просуществовать еще достаточно долго. Говорить о перспективе парламентской республики в России не имеет смысла по причине ее неорганичности для российской государственности. Если же исходить из того, что президентский тип правления необходим стране и президент еще очень долго будет являться наиболее важной политической фигурой, то в России предпочтительнее сохранять и поддерживать институт президентства именно за счет сочетания французской и американской моделей. Совсем не обязательно Россию ожидает движение либо в сторону соединения функций президента и главы правительства, как в американской модели, либо движение к большей самостоятельности правительства, которое может формироваться на основе парламентского большинства, что предлагает французская модель. Российская модель останется российской: президент останется главным в стране лицом, принимающим стратегические решения и несущим за них ответственность в ходе общенародных президентских выборов; конституционно легитимные правительство и его председатель, имеющие в качестве главного своего ресурса доверие президента, будут принимать тактические решения и нести за них ответственность перед президентом и Государственной думой.
Институт правительства и институт президентства действительно должны стать единым правящим комплексом при доминирующем положении в нем фигуры Президента РФ.
Таким образом, существовавшие в течение последнего десятилетия отношения президентской и исполнительной власти в РФ представляются противоречивыми. Правительство РФ только формально является самостоятельным конституционным органом, несущим ответственность за работу единой системы исполнительной власти.
Критики существующего status quo во взаимоотношениях президентской и исполнительной власти частично правы: вся политико-административная система замыкается на президенте и лишена реальных противовесов в лице самостоятельных законодательной, судебной властей, защищенного «системой заслуг» чиновничества, она не обладает достаточно устойчивостью и стабильностью. В этой связи высказывается мнение о необходимости законодательного уточнения места и роли Президента РФ, Правительства РФ в системе разделения властей, установления между ними более сбалансированных отношений. Анализ показывает необходимость разделения стратегической и тактической составляющих в сфере исполнительной власти между президентом и правительством. Это разгрузит институт президентства от выполнения рутинных управленческих функций, одновременно усилит ответственность правительства за реализацию своих конституционных полномочий.
Необходимая реальная самостоятельность правительства и его председателя могут базироваться на полноте правительственных функций и полномочий в рамках таких управленческих блоков как социальный, финансово-экономический и т.п. При этом эффективность функционирования института президентства обеспечивается включением в президентский «модуль управления» силового блока правительства и других структур, непосредственно работающих на реализацию функций президента.
Нынешняя система взаимоотношений президента и правительства в РФ явно носит двойственный американо-французский характер. С одной стороны, российское правительство обладает конституционным статусом и является де-юре самостоятельным государственным институтом. С другой стороны, непосредственная включенность президента в управление исполнительной властью обуславливает: а) «технический» характер роли премьера; б) выполнение им при необходимости укрепления публично-политических позиций президента функции «громоотвода».
По мнению аналитиков, занимающихся данной проблематикой, преодоление перечисленных выше недостатков существующей политической системы возможно путем осуществления следующих мер и реформ, требующих широкого и непредвзятого обсуждения.
Во-первых, необходима модернизация института президентства. Многие аналитики считают необходимым вернуться к инициативе В.Путина, выдвинутой в ежегодном послании Федеральному Собранию в 2000 г. - о выдвижении кандидатов на пост главы государства от политических партий [7]. Членство президента в политической партии могло бы создать необходимые условия для реальной политической конкуренции между партиями, усилить роль партий в политической системе, поставить главу государства под эффективный общественный контроль. Такой шаг мог бы существенно приблизить российскую политическую систему к стандартам, принятым в развитых демократиях, где все без исключения главы государств (правительств) являются членами партий и выдвигаются партиями.
Во избежание формирования в последнем случае авторитарной «партии власти» «восточного» типа (включающей в себя начальство всех рангов и бизнесменов из ведущих секторов экономики) необходимо ужесточить запреты на членство в партиях чиновников (госслужащих).
Необходимо законодательно обеспечить более четкое «разведение» функций, полномочий Президента, Правительства, Администрации Президента, Совета безопасности. Для этого разработать и принять законы об Администрации Президента и Совете безопасности. Относительно второстепенная при высоком рейтинге главы государства, эта проблема может стать критически важной при изменившихся обстоятельствах. Возможно, следует положить в основу этих законов следующие принципы: президент - гарант конституции, арбитр, верховный главнокомандующий, главный «ходатай» за избравший его народ во власти, его защитник от бюрократии, тот, кто формирует правительство на основе доминирующей в данный момент политической идеологии и логики, даже если лично он их не до конца разделяет и т.д. Правительство выражает эти идеологию и логику, облекая их в системные практические действия. Администрация Президента и Совет безопасности - его гражданский и силовой «штабы», вырабатывающие стратегию президентской власти и помогающие ему формулировать политические (а не только и не столько управленческие) идеологию и направления деятельности.
Требуется дать конкретный ответ на основные вопросы, связанные с обузданием ведомств и российской бюрократии, повышением общей эффективности исполнительной власти. Как превратить министров из чиновников-лоббистов своих ведомств в политиков, стремящихся развивать свою отрасль и страну в целом, в том числе вопреки воле чиновничества, находящегося под их началом? Как преодолеть старинную болезнь российской государственности - невозможность выработать последовательный правительственный курс в условиях непрерывно идущей межведомственной войны?
Для многих в России давно очевидно, что решение этих проблем возможно только путем формирования правительства совместно президентом и парламентом. Важнейшую, желательно - решающую роль при определении состава кабинета должны играть итоги очередных парламентских выборов. Правительство парламентского большинства вполне можно формировать в рамках действующей Конституции (соответствующий проект федерального конституционного закона имеется в Государственной Думе). Министрами должны быть исключительно (или, как правило) политики, прошедшие через выборы и принадлежащие той или иной партии. С практикой «министров-профессионалов» (т.е. ведомственных лоббистов без политической окраски и мотивации) должно быть покончено. При этом необходимо ввести институт профессиональных первых заместителей министров, обеспечивающих преемственность текущей деятельности министерств при политических изменениях.
Принципиально новый принцип формирования правительства РФ мог бы помочь разделить интересы министров-политиков, мотивированных на успех своей партии на очередных выборах, от корпоративных интересов ведомств. Политически однородное правительство (от правящей партии или коалиции) могло бы скорее преодолеть ведомственную разобщенность, выработать подлинную правительственную политику (на основе партийной программы). Министры-политики скорее боролись бы с коррупцией, чем нынешние министры-бюрократы. Ответственность за результаты правительственной политики несла бы конкретная партия (коалиция), что помогло бы возникновению нормальной парламентской оппозиции, развитию политической конкуренции. Президент в этом случае выполнял бы роль гаранта стабильности, имея конституционную возможность сформировать президентский («технический») кабинет в случае любого парламентско-правительственного кризиса. Одновременно с этим следует политическими методами избегать ситуации противостояния президента и главы кабинета министров. Конституция содержит соответствующие механизмы и полномочия президента.
Для создания более предсказуемого и прозрачного механизма передачи верховной власти, как вариант для обсуждения, можно предложить действующему президенту в случае его успешного переизбрания на второй срок, сделать принципиальное заявление не только о том, что этот срок является для него последним, но и пригласить ведущие политические силы страны к серьезной подготовке к следующему избирательному циклу, к развернутому и ответственному обсуждению проблем страны, выдвижению сбалансированных альтернативных программ развития, как и партийных кандидатов на высший пост в стране [8].
Необходимо «подстраховаться», введя в действие норму о последовательной передаче власти в случае неспособности главы государства, его преемника и т.д. исполнять свои обязанности. Сделать это в принципе можно, не меняя конституцию - например, на основе развивающего ее положения федерального конституционного или даже обычного закона.
Следует всячески поощрять политическую конкуренцию. Для этого, в частности, надо ужесточить ограничения на занятие должностей более чем на два срока подряд. Необходимо исправить ошибку, допущенную Государственной Думой и Президентом, которая позволила большинству глав регионов занимать свои посты до четырех раз подряд. Следует всячески поощрять становление крупных массовых демократических партий, в т.ч. оппозиционных. Возможно, стоит на время вернуться к анонимности взносов в партийные кассы, гарантировать партиям, представленным в парламенте, широкий доступ к теле- и радиоэфиру на общенациональных государственных телерадиоканалах.
Требуется системная коррекция законодательства о партиях. Условия для создания новых партий должны быть максимально либерализованы, возможности административного контроля сведены к минимуму. Недавно принятый закон о партиях консервирует нынешнюю партийную систему и характерные для нее перекосы, закрывает или затрудняет выход на политическую арену новых политических сил. Эту ошибку следует исправить.
Важно также поощрять свободу слова на региональном и местном уровнях.
Необходимо внести поправки в закон о Счетной палате РФ, расширяющие контрольные полномочия этого основного органа парламентского контроля. Расширить возможности Счетной палаты по проведению расследований сомнительных сделок с участием государства. Внести изменения в законодательство об организации органов власти в субъектах федерации и о местном самоуправлении, значительно расширяющие контрольные полномочия представительных органов в регионах и на местах [9].
Необходимо вернуться к вопросу о принятии федерального закона о парламентских расследованиях, расширив тем самым контрольные полномочия Государственной Думы и Совета Федерации. Это позволит, в частности, создать действенный механизм реагирования на факты злоупотреблений и коррупции, публикуемые в средствах массовой информации, сегодня чаще всего остающиеся без ответа.
Изменение подходов к так называемой «административной реформе», которая пока сводится к полумерам (и даже отдельным весьма опасным мерам) и готовится самим госаппаратом. Необходима глубокая и радикальная реформа государственных органов и государственного аппарата, с одновременной ревизией всего современного российского законодательства на предмет «чистки» полномочий государственных органов и чиновников. Новое законодательство о государственной службе должно ясно отграничить профессиональную деятельность чиновников, свободную от политики и экономических интересов, от линии стоящих во главе министерств и ведомств политиков. Политики меняются с каждыми выборами, чиновники должны продолжать работать при любом политическом руководстве. Все эти принципы и новое законодательство должны разрабатываться под руководством публичных политиков, прошедших через выборы. Для этого может быть сформирована национальная комиссия по административной реформе из 10-15 известных политиков, на многопартийной основе, во главе с авторитетной политической фигурой. Комиссии должны быть приданы все необходимые полномочия и технические средства с одновременным определением срока ее работы.
Также необходимо последовательное доведение до практического результата так называемой «федеративной реформы», целью которой является четкое разделение полномочий и ответственности между центром, регионами и местным самоуправлением. При этом за каждым уровнем власти должны быть закреплены на долгосрочной основе собственные доходные источники, позволяющие в основном в полном объеме реализовывать закрепленные полномочия. Необходимым условием этого должно стать значительное уменьшение доли федерального бюджета в консолидированном бюджете страны и передача значительного объема доходов в регионы и на места.
Нынешний Совет Федерации не отвечает задачам модернизации страны в силу своей слабой легитимности и чрезмерной лояльности исполнительной власти. В результате потеряна обратная связь с регионами, вырос риск грубых законодательных ошибок. Необходимо в ближайшее время принять новый закон о порядке формирования Совета Федерации, предусматривающий его прямые выборы гражданами (соответствующие проекты уже есть в Думе).
Принятое в 2000 г. решение о создании семи федеральных округов было серьезной заявкой в отношении возможного изменения административно-территориального деления страны, а также приведения регионального законодательства в соответствие с федеральным. Однако заявленные цели реализованы лишь частично, в том числе и в области законодательства (например, сохраняются значимые противоречия между законодательством Татарстана и Башкортостана и общероссийским). Концепция федеральных округов так и не получила законодательного закрепления, а функции полпредов остаются размытыми. Более того, за последние полтора года в деятельности полпредств усилились бюрократические тенденции, происходит рост аппарата, неоднозначное вмешательство в экономическую жизнь регионов и отдельных компаний.
Осознание системных недостатков существующей политической системы и осуществление комплекса долгосрочных мер по их преодолению позволит российской нации получить более современное, открытое, демократическое и, в конечном итоге, конкурентоспособное государство.
[1] См.: Окуньков Л.А. Правительство и Президент (грани взаимодействия) // Журнал российского права. 1997. №9. С.12.
[2] См.: Лужков Ю.М. Путь к эффективному государству. - М., 2002.- С.13.
[3] См.: Политическая социология и современная российская политика. - СПб., 2000. - С.209.
[4] См.: Соловьев А.И. Институциональный дизайн российской власти: исторический ремейк или матрица развития?// Общественные науки и современность. 2004. №1. С.69-70.
[5] См.: Окуньков Л.А. Президент и Правительство (в механизме государственной власти)// Журнал российского права. 2001. №2.
[6] См.: Правительство трех премьеров//Коммерсантъ. 2004. 10 марта.
[7] Послание Президента РФ Федеральному Собранию РФ от 8 июля 2000 г. // Российская газета.2000. 11 июля.
[8] http://www.politcom.ru/9943.html
[9] http://www.regional-science.ru/2009/02/21/golubkova-transformation/
