В.И. Шевелев
кандидат юридических наук, докторант кафедры национальных и федеративных отношений Российской академии госслужбы при Президенте РФ
К ВОПРОСУ О ПОНЯТИИ И СТАНОВЛЕНИИ ИНСТИТУТА КОНТРОЛЯ В РОССИИ (IX – XVII ВВ.)
Прежде, чем приступить к характеристике процесса возникновения института контроля в России, необходимо кратко изложить понятийную сторону вопроса. Тема предполагает разъяснения понятия «институт» и «контроль».
Институт можно понимать во многих значениях и формулировать в разных редакциях: - институт – совокупность устойчивых формальных и неформальных норм и правил, регулирующих определенный круг общественных отношений; совокупность организаций, представляющих конкретную сферу общества;
- институт – государственно-правовое или общественно-политическое явление и совокупность обращенных к ним правовых норм, а также связанных с последними иных социальных норм;
- государственный институт – отношения, связанные со строем (устройством, структурой) государства (например, государственная власть, федеративное устройство, судебная система, карательные органы и т.д.);
- конституционный или конституционно-правовой институт – система отношений или органов, закрепленная в конституции государства или иных нормах конституционного права (например, парламент, президентство, избирательная система, права и свободы человека и гражданина и т.д.);
- общественно-политический институт – те группы общественных отношений, в которых особенно переплетаются явления общественного и государственного (правового) характера (например, институт политического плюрализма, многопартийности, имеющие правовую основу и частично правовое содержание, но во многом развивающиеся как явления общественной жизни.
Приведенная классификация носит условный характер. В реальности государственные или общественно-политические институты находят закрепление в конституции государства. Но институтом можно назвать только такую группу отношений, для которой характерно внутреннее единство, соответственно обусловливающее и единство норм, обращенных к данной группе отношений.
Институт – совокупность норм права в какой-нибудь области общественных отношений. И, наконец, институт как учебное заведение или научное предприятие.
Определение понятия «институт» чаще всего встречается в словарях, энциклопедиях, иногда в разделах учебников, посвященных регулированию той или иной группы общественных отношений, функционированию того или иного общественно-политического, правового института.
Во многих же изданиях аналогичного свойства понятия института, как такового, не дается. Авторы употребляют этот термин в порядке вещей, как само по себе разумеющееся явление. В лучшем случае дается понятие того института, которому посвящено исследование. К примеру, институт федерализма, под которым автор (Гайдук В.В.) понимает «систему политико-правовых идей, взглядов, традиций и институтов, базирующихся на принципах согласия, мира, добровольных договоренностей, справедливости, - определяющих общественный и государственный строй как федеративный, закрепляющий отношения власти, государства и личности, порождаемые конституционным опытом различных исторических стадий развития государства и общества и выраженные в политических документах, правовых нормах и обычаях, политико-правовом сознании этого общества. Это система представлений, определяющая границы активности государства и его органов в регулировании различных сфер общественной жизни» [1].
Или, к примеру, социальный институт, под которым понимается определенная организация общественной деятельности и социальных отношений, воплощающая в себе нормы экономической, политической, правовой, нравственной и т.п. жизни общества, а также социальные правила жизнедеятельности и поведения людей. Функция социальных институтов – регулирование тех или иных сфер социальных отношений [2].
О понятии института в целом, безотносительно его классификации и предметно-целевой направленности можно посмотреть ниженазванные источники [3].
Относительно понятия «контроль» также следует отметить, что прежде всего оно дается в энциклопедиях. словарях. Контролю, как форме деятельности, посвящены многие научные работы юристов, социологов.
Прежде всего под контролем понимается проверка, а также наблюдение с целью проверки. Под контролем можно понимать вид деятельности, осуществляемой в целях организации выполнения законов и иных правовых актов, указаний вышестоящих органов, соблюдения дисциплины, должного использования финансовых средств и имущества, организации работы с предложениями, заявлениями и жалобами граждан.
В науке и государственно-правовой, общественно-политической практике контроль подразделяется на виды в зависимости от сферы применения, субъектов контрольной деятельности.
Государственный контроль – одна из форм осуществления государственной власти, обеспечивающая соблюдение законов и других правовых актов, издаваемых органами государства.
В СССР, к примеру, в осуществлении государственного контроля участвовали все органы государства в пределах обязанностей и прав, установленных законами СССР, союзных и автономных республик и другими правовыми актами.
Действовали органы государственного контроля на основе учения Ленина В.И. Ведущая роль в государственном контроле принадлежала Советам. Им подконтрольны были все другие государственные органы и должностные лица этих органов. Объем контрольных прав каждого звена Советов определялся законом. Конституция закрепляла контрольную деятельность Советов.
Государственный контроль можно рассматривать как часть системы способов, обеспечения законности и дисциплины в государственном управлении. В целом в такую систему входят контроль, административный надзор, деятельность суда по обеспечению законности, прокурорский надзор, обжалование действий органов управления и их должностных лиц.
Государственный контроль имеет своей главной целью практическую организацию осуществления поставленных перед аппаратом и его отдельными звеньями задач. Контроль осуществляется всеми государственными органами повседневно и является составной частью государственного управления. Осуществляется контроль от имени государства с использованием государственно-властных полномочий. Посредством контроля субъекты, его осуществляющие, выявляют, соответствует ли деятельность органов исполнительной власти, действия должностных лиц установлениям правовых норм.
Государственный контроль подразделяется на два вида: общий и специальный. Общий контроль охватывает всю деятельность подконтрольных объектов, специальный осуществляется по какому-либо конкретному вопросу или направлению деятельности подконтрольного объекта.
Иногда в литературе рассматривают государственный контроль как систему государственных органов проверки.
Социальный контроль – контроль, осуществляемый в обществе над поведением человека, функционированием институтов, предприятий и организаций, общества в целом. Существуют индивидуальный, групповой и общественный уровни социального контроля. Он осуществляется через официальные нормы, социальные акции, средства массовой информации и др., может быть формальным (официальным) и неформальным [4].
Как бы разновидностью социального контроля является общественный контроль.
Контроль также делят на:
Контроль ведомственный – в рамках тех или иных отраслей (на транспорте, к примеру).
Контроль народный – привлечение граждан к выполнению контрольных функций.
Контроль общественный – наделение общественных организаций, к примеру, профсоюзов, общественных комиссий контрольными полномочиями в отношении государственных учреждений и предприятий.
Контроль партийно-государственный.
Контроль партийный.
Контроль специальный, переплетающийся с функциями надзора (контроль Госавтоинспекции, санитарно-эпидемиологический и т.д.
Что касается народного контроля, то в советские времена это была система органов, сочетающих государственный контроль с общественным контролем трудящихся на предприятиях, в колхозах, учреждениях и организациях.
«Контроль» иногда в литературе употребляют как аналог надзору». Мы отличаем контроль от надзора. Во всяком случае надзор, полагаем мы, можно считать одним из элементов контрольной деятельности. В литературе имеется несколько трактовок понятия надзора. К примеру, «надзор – одна из форм деятельности государственных органов по наблюдению, проверке и контролю за точным и единообразным исполнением законов, рациональным использованием ресурсов и принятых управленческих решений; название ряда органов, осуществляющих такую деятельность» [5].
Надзор – группа лиц, орган для наблюдения за кем-либо, чем-либо [6].
Надзор – одна из форм деятельности различных государственных органов по обеспечению законности. Надзор бывает административный, конституционный, прокурорский, судебный, полицейский.
Административный надзор – деятельность органов государственного управления по контролю за соблюдением организациями, должностными лицами и гражданами установленных государством правил в отдельных областях управления. Или как считает Авакьян С.А.: « Конституционный надзор – осуществляемая государством деятельность, направленная на обеспечение соответствия конституции государства законов и иных нормативных правовых актов. Суть конституционного надзора состоит в том, что надзирающий орган осуществляет наблюдение за соответствием правовых актов конституции, по сигналам или по своей инициативе находит противоконституционные акты и предлагает соответствующим органам их отменить. Сам он отменить такие акты не может, если выполняет в чистом виде функции конституционного надзора. Однако, если он одновременно является органом конституционного контроля, то может и сам отменять, признавать недействующими подобные акты. Надзор полицейский гласный и негласный, временный и пожизненный – административная и судебная мера.
«Административный надзор – вид государственной деятельности, заключающийся в наблюдении за исполнением предписаний законов, иных нормативных актов в различных сферах государственного управления. К примеру: горный, промышленный надзор, пожарная безопасность, правила дорожного движения, торговля, архитектура, строительство. Административный надзор осуществляют органы надзора, государственные инспекции, федеральные службы и т.д. Административный надзор обладает правом принимать нормативные акты по своему профилю, содержащие технико-юридические нормы и правила, соблюдение которых позволяет избежать аварий, несчастных случаев и т.д. Главными задачами органов административного надзора является организация нормальной деятельности в поднадзорных сферах, пресечение нарушения правовых норм. Они имеют право привлечения к административной ответственности виновных лиц» [7].
Прокурорский надзор является главным направлением деятельности прокуратуры. Нам импонирует определение прокурорского надзора, данное В.И.Власовым: «Надзор прокурорский – одна из форм государственной контрольной деятельности, осуществляемой органами прокуратуры с целью обеспечения точного и единообразного понимания и применения законов».
Этот же автор дает определение судебного надзора.
«Надзор судебный – предусмотренная Конституцией (ст. 126 и 127) деятельность вышестоящих судов, осуществляемая в предусмотренных федеральными законами формах, по проверке законности, обоснованности и справедливости решений, приговоров, определений и постановлений выносимых нижестоящими судами» [8].
Из этого определения можно сделать вывод, что надзор судейский тоже является одной из форм государственной контрольной деятельности в широком смысле этого слова. В узком смысле – это, видимо, одна из форм ведомственного контроля (судебного ведомства).
Одним словом, ведя разговор об институте контроля, можно говорить и о надзоре либо как о составной части контрольной деятельности, либо как о подинституте контроля (сравним, центральный аппарат какого-либо учреждения и его множественные филиалы). Сравнение, конечно, условное, но оно свидетельствует о том, что контроль и надзор находятся в одной системе, хотя и отличаются друг от друга.
Более подробно о видах контроля и надзора можно посмотреть следующую литературу [9].
Рассмотрев вопрос о понятиях, можно приступить к характеристике вопроса о становлении института контроля в России.
Исходя из того, что корни российской государственности восходят к IV-IX вв. и наиболее известной формой этой государственности было Древнерусское государство, начало института контроля нужно искать там. Будет ли оно найдено, покажет анализ источников. Изучение литературы приводит к выводу, что контроль как элемент, свойство власти проявлялся в деятельности, условно говоря, должностных лиц. В этом смысле можно говорить о начале становления института контроля. Однако в Древнерусском государстве (IX – XII вв.) самостоятельного института контроля не существовало. Об этом свидетельствует анализ литературы, посвященной тому периоду российской истории [10]. Функции первых Киевских князей были сравнительно несложны, а их юрисдикция только начала распространяться за пределы своего двора. Вместе с этим стали складываться основы государственного управления и государственной службы. Вначале эти виды деятельности были нераздельны с военной организацией. Великий князь в решении вопросов государственного управления, защиты территории опирался на дружину – вооруженный конный отряд, который всегда находился при князе. Дружинники жили либо на княжеском дворе, либо компактно в специальных поселениях. Дружинникам отводились наиболее значительные должности: воевод, тысяцких, сотских и т.д. В IX – XII вв. некоторые дружинники переходили на статус как бы госслужащего гражданской службы, становясь слугами при дворе великого князя, в княжеском хозяйстве (тиуны), а также сборщиками налогов (вирниками), писцами. Вся территория от княжеского дворца до границ княжества находилась под контролем вот этого аппарата, «администрации» князя.
В Новгородской земле с 1136 г. установился особый политический строй-республика, поэтому административное управление осуществляли выборные органы: посадник, тысяцкий и др. В функции тысяцкого входил контроль за налоговой системой [11], полицейский надзор за порядком [12].
Со второй половины XII в. на Руси уже существовало 15 самостоятельных княжеств, отдельных земель, в том числе и упомянутая Новгородская земля. В дальнейшем процесс дробления продолжался и накануне татаро-монгольского нашествия их насчитывалось уже около 50. В каждом из княжеств была своя система управления. Наиболее выдающееся место среди княжеств занимало Владимиро-Суздальское княжество. При дворе князя действовали тиуны (холопы, выполнявшие поручения князя). В области и городах князь назначал посадников. Посадники и тиуны составляли административный аппарат княжеского двора. Каждый в процессе своей управленческой деятельности осуществлял контроль в пределах отведенной князем компетенции.
Во времена татаро-монгольской зависимости можно говорить о надзоре со стороны завоевателей над русскими князьями. Прежде всего, речь идет о сборе дани. Первоначально дань собиралась под надзором ханских чиновников, называвшихся баскаками. В XIV в. право сбора дани передавалось русским князьям. Доверяя надзор за порядком в Русской земле великому князю, ханы не вмешивались в дела внутреннего управления. Отношения князя к населению не подвергались постоянному надзору.
Со становлением централизованного Русского Московского государства (XV-XVII вв.) произошло оформление многочисленного слоя государственных служащих. В отличие от Древней Руси здесь отношения служебные строились не на системе вассалитета (как на Западе), а на системе подданства (как на Востоке). В конце XV в. великий князь, а затем царь рассматривался как наместник Бога на земле, что соответствовало посланию апостола Павла: «Всякая душа да будет покорна высшим властям; ибо нет власти не от Бога, существующие же власти от Бога установлены. Посему противящийся власти противится Божию установлению» [13].
Высший слой «служилых людей» формировался в рамках института, который назывался Государев двор. В XIV-XV вв. в процессе становления государства произошло слияние дворов удельных князей с двором великих князей московских и образование Государева двора первоначально как некоторого подобия единого госаппарата, а затем как объединения высших государственных служащих. Этот институт сохранялся на протяжении всего периода существования Московского государства, до начала XVIII в. Он делился на чины: думные (члены Боярской думы), высшие придворные чины (дворецкие, казначеи, кравчие, постельничие, ловчие, сокольничие, ясельничие), московские чины (стольники, стряпчие, «большие» дворяне, дъяки, шатерничие, жильцы) и «выбор из городов» (представители дворян от уездных корпораций). Как и в прежние времена, тысяцкий был предводителем местного городского ополчения, а также ведал судебным и финансовым надзором. Такое состояние продолжалось до 70-х годов XIV в. Должность тысяцкого была упразднена в 1373 г. Контроль за выполнением решений князя принадлежал окольничему. К началу XV в. управление в государстве усложняется вместе с расширением его территории. Московское княжество стало делиться на уезды, а уезды – на волости и станы. Городом и пригородным станом управлял наместник великого князя из бояр, волостями – волостели из мелких феодалов. Они осуществляли административно-полицейские, судебные, военные функции. Жалование от князя не получали, а жили на «корм» с населения. Так сложилась система «кормления». Судебные функции также приносили немало дохода чиновникам. К середине XV в. ликвидируется удельная система, а к концу XV в. после долгих и иногда кровавых лет борьбы формируется единое Русское государство. Государем всея Руси становится Иван III, сбросивший с Русского государства последние остатки татаро-монгольской зависимости. Иван III сосредоточил в своих руках, как глава государства, гражданскую, военную и судебную власть и управление. Конечно, власть его нельзя считать неограниченной в более позднем смысле слова. Рядом с ним функционировала Боярская дума. В состав Боярской думы входили пожалованные высшие думные чины – бояре введенные и окольничие, а также высшие лица дворцового управления – дворецкий, конюший и другие. Иногда в заседаниях Боярской думы принимали участие митрополиты и другие иерархи церкви. Количественный состав Боярской думы менялся. При Иване III членов Думы было 20, в 1531 г. их насчитывалось 40, а при Иване IV – около 50 [14]. В Боярской думе как и во всей государственной службе, существовала система местничества. Боярская дума наряду с великим князем (царем) одновременно сосредотачивала в своих руках и законодательство и судебную власть, и управление. Рядом с «Большой» думой в XVI в. возникла «Ближняя» дума из наиболее близких к великому князю людей. Но они уже зависимы были от князя.
Дворцово-вотчинная система управления, существовавшая ранее и заменившая собой некогда существовавшую десятичную систему, теперь была заменена системой приказов (приказная система управления). Однако не следует думать, что новая система появилась в результате продуманной реформы. Приказы, как органы отраслевого управления, по большей мере появлялись спонтанно и процесс их становления длился долго (конец XV- начало XVI вв.) [15]. Одни приказы возникали из опыта нескольких учреждений – Боярской думы и дворцовых ведомств, другие из практики выполнения личных поручений великого князя. Взять, к примеру, дьяков, которые со временем превратились в профессиональных чиновников, а при Иване Калите они мало чем отличались от обычных холопов. Дьяки – писцы получали поручения от князя (царя). Вначале они вели документацию. Затем великий князь стал управлять с помощью письменных распоряжений. Эти распоряжения писали дьяки. Со временем они стали готовить проекты распоряжений, внося в управленческое решение «свой элемент». Появилась великокняжеская канцелярия, которая превратилась в центр административной власти, где дьяки играли самостоятельную роль.
Значение дьяков еще более повысилось, когда появилась необходимость вести документацию по отраслям (отдельным вопросам управления), например, посольские, разрядные, писцовые книги. Единая канцелярия стала делиться по функциям. Это один из способов появления приказов. Дьяки стали видными государственными деятелями. Одним из первых, уже в конце XV в., образовался Приказ большого дворца. Этот приказ ведал вопросами феодального землевладения, наделения землей служилых людей, контролировал местную администрацию. Как составная часть большого дворца, возникли приказы Тверского, Новгородского, Рязанского, Дмитровского дворцов, ведавшие соответствующими вопросами на своей территории и являвшиеся здесь органами центрального управления.
Разграничение собственного имущества великого князя и государственной казны произошло с образованием казенного приказа, ведавшего государственными финансами. Собственно княжеская казна оставалась в составе приказа дворца.
Реорганизация финансовой системы означала изменение налоговой и денежной систем. Вместо ранее существовавшего обложения с дома или рала в Древней и Московской Руси, десятины – при татарах, на всей территории государства был введен единый налог – посошный. Для выявления доходности проводились переписи и писцовые книги становились основанием обложения. Кроме посошного налога существовали другие натуральные подати и повинности – ямская, городовое дело, оброки с промыслов, рыбной ловли, а также пошлины – таможенные, торговые. Была введена единая денежная система, выпуск денег сосредоточил в своих руках царь. Всеми этими вопросами в том числе контролем, ведал Казенный приказ и отчасти – Приказ большого прихода. В конце XV – начале XVI вв. появился Конюшенный приказ, а в середине XVI в. – Разрядный приказ. В ведомстве Разрядного приказа находилось управление военной службой Русского государства, а также контроль за деятельностью наместников, воевод и других должностных лиц.
В специальную отрасль государственного управления выделилась дипломатическая служба. Уже в XV в. сформировалась сильная группа дипломатов в основном из дьяков. В XVI в. был создан Посольский приказ. Главной задачей Посольского приказа было осуществление решений царя и Боярской думы по вопросам внешней политики. К середине XVI в. относится время создания Ямского, Поместного приказов.
Особую группу составляли судебно-полицейские приказы. К ним относились Разбойный приказ, Земский приказ, Московский, Владимирский, Дмитровский, Казанский судные приказы, Приказ холопьего суда, Челобитный приказ.
Разбойный приказ ведал вновь созданными губными органами на территории Русского государства и контролировал их деятельность. «Губа» в то время – это уголовно-полицейский округ. Разбойный приказ утверждал в должности выборных губных старост и их помощников, санкционировал приговоры губных органов при рассмотрении дел, связанных с разбоем и татьбой (кражей), исполнял функции второй инстанции при рассмотрении подобных дел на территории всего государства, кроме Москвы и Московского уезда, где эти функции выполнял Земский приказ.
Челобитный приказ занимался приемом и разбором челобитных на имя царя от дворян и детей боярских. Приказ принимал аппеляционные жалобы на решения должностных лиц и государственных учреждений, то есть являлся контрольным органом государства и руководство им давало человеку огромную власть. Представляется, что еще Судебник 1497 года заложил тенденцию сформировавшегося позже порядка рассмотрения жалоб. Статья 2 Судебника гласит: «А каков жалобник к боярину придет, и ему жалобников от себе не отсылати, а давати всем жалобникам управа в всемь, которымь пригоже. А которого жалобника а непригоже управити, и сказати великому князю, или к тому его послати, которому которые люди приказаны ведати» [16]. Как видим, речь шла о людях, которым великим князем было приказано ведать определенные дела (вопросы). Официально закреплена была приказная система управления Судебником 1550 года. В статье 7 читаем: «А кто к которому боярину, или дворецкому, или казначею, или дьяку придет жалобник его приказу, и ему жалобников своего приказу от себя не отсылати, а давати ему жалобником своего приказу всем управа, которой будет жалобник бьет челом по делу…» [17] Эту норму Судебника можно растолковать таким образом, что отраслевые приказы каждый по своим предметам ведения рассматривал челобитные. Видимо, многие жалобщики были недовольны решениями приказов и обращались к великому князю (царю), что и побудило создать специальный Челобитный приказ, как контрольный орган.
Вся работа в приказах велась силами приказной бюрократии – дьяками и подьячими. Во главе же приказов стояли бояре, тогда как дьяки и подьячие были выходцами из дворян. Следовательно, приказы были органами дворянского управления. Боярская дума хотя юридически и сохраняла контрольные функции за деятельностью приказов, фактически мало влияла на дела управления. По этому поводу В.О.Ключевский писал: «Пока бояре… спорили о местах, царь прислал дьяка да простого дворянина с приказом сделать дело мимо их, хотя и при них» [18].
Приказная бюрократия принадлежала к правящим слоям общества и признавалась неподатным сословием. Личный состав приказов состоял от нескольких человек до нескольких десятков (Посольский приказ), до более сотни (Разрядный приказ), нескольких сотен (Поместный приказ). В таких больших по составу приказах многие служащие находились в командировках. Приказные служащие принимали присягу. Они проходили аттестацию, которая нередко заканчивалась отставкой.
В связи с изменением системы административно-территориального деления, изменилась и система органов местного управления. Еще Иван III сделал попытку ограничить власть кормленщиков и подчинить их деятельность княжескому контролю. Областям стали выдавать «уставные грамоты», точно устанавливающие размеры повинностей с населения в пользу кормленщиков. Устанавливался также штат наместника: два тиуна и десять доводчиков (полицейская деятельность). «Кормление» собирали выборные от населения люди. Они как бы общественный контроль осуществляли за правильностью судопроизводства и ограничивали произвол наместников и волостелей. Этот порядок вместо различных уставных грамот, был позже, в Судебнике 1497 г. (ст. 20, 38 и др.), закреплен. В конце XV в. появилась должность городового приказчика. Вначале они занимались строительством и укреплением городов, дорог, мостов и т.д. Со второй половины XVI в. городовые приказчики осуществляли надзор за великокняжеским земельным фондом в городах и уездах, описанием земель, сбором косвенных налогов. Они имели право сажать в тюрьму неплательщиков государственных налогов. Городовые приказчики подчинялись великому князю по ведомству казначея. Судебник 1550 г. (ст. 62 и др.) установил право контроля над наместниками со стороны населения. В 1555 г. институт кормленщиков был упразднен. Но государство еще не было готово платить зарплату служащим на местах. Поэтому управление передавалось выборным представителям народа. Следует отметить одну особенность: каждый приказ являлся не только органом управления, но и обладал судебными полномочиями в пределах своего ведомства. такое положение дел сохранялось даже после создания специального судебно-полицейского органа – Разбойного приказа.
С точки зрения контроля остановимся кратко на характеристике Приказа Холопьего суда, который не только рассматривал дела холопов, но в целом занимался управлением в области холопства, в том числе осуществлял контроль за соблюдением холоповладельцами правовых основ. Это видно из Уложения о холопстве от 1 февраля 1597 г. Например, две первые статьти Уложения, направленного царем Федором Ивановичем в Приказ Холопьего суда, были посвящены проверке прав холоповладельцев на всех без исключения холопов. Работа проводилась по всей стране. И срок был дан по тем временам небольшой – один год. Только феодалам, находившимся на дальней государевой службе, срок был продлен до трех лет. Одним словом, Уложение обязывало провести перерегистрацию холопов всеми феодалами по всей стране, как бы доказать свое право на владение холопами. С другой стороны, выяснялась картина бегства холопов. К примеру, только в хозяйстве Милославских с 1573 по 1591 г. сбежали холопы по 30 из 37 перерегистрированных кабал [19]. Одновременно выяснялась причина массовых побегов холопов и решалась «судьба» института холопства в России. И это неслучайно, ибо еще в начале XVI века наметилась тенденция изживания холопства, а к концу XVI в. как в количественном, так и в качественном отношении проявились конкретные сдвиги к упразднению института холопства. Но даже в начале XVII в. холопство продолжало оставаться одним из элементов социальной структуры общества, несмотря на усилия контрольных органов.
Век XVII вообще во всех смыслах занимает в России особое место. Это время сплошных противоречий во всех сферах жизни, перехода от Средневековья к Новому времени. Завершилось оно восстановлением монархии в новых условиях. В 1613 г. Земский собор избрал на престол Михаила Романова, утвердив новую династию российских государей. Началось восстановление экономики и государственного аппарата. В 1649 г. произошло событие исторического масштаба на сотни лет вперед: было принято Соборное уложение, которое стало настольной книгой чиновников практически до середины XIX века. Соборное Уложение регламентировало все стороны жизни и деятельности государственных учреждений, в том числе и вопросы контроля. Анализируя Соборное уложение и реальные события жизни общества, государства XVII в. (со второй половины), приходишь к выводу, что Россия ценой огромных усилий предпринимала первые шаги к вхождению в европейскую систему. В это время возросла роль и приказной системы управления. Приказы реорганизовывались, создавались новые. Среди них, к примеру Торговый приказ, Счетный приказ. Вся приказная система была основана на предположении личного участия царя в управлении. Свидетельством возросшей роли царя явилось создание в середине XVII в. Приказа тайных дел – личной канцелярии царя, позволявшей ему обходиться без Боярской думы. Этот приказ постепенно превратился в орган контроля за деятельностью других приказов. Царь мог назначить проверку приказного делопроизводства со своим личным участием, сделать запрос личных дел, сведений, отчетности. Подьячие Приказа тайных дел назначались для секретного наблюдения за деятельностью некоторых должностных лиц (послов, воевод). В этом Приказе рассматривались челобитные на имя царя. Приказ рассматривал дела государственной важности, например, дело патриарха Никона, Степана Разина. Наряду с Приказом тайных дел в 1655 г. создается еще один контрольный орган – Счетный приказ. Он занимался проверкой правильности и законности финансовых операций различных приказов. Однако деятельность этого приказа раздражала бюрократию до такой степени, что после смерти царя Алексея Михайловича он был упразднен. Существовал недолгое время еще один Приказ с контрольными полномочиями – Монастырский. Созданный в 1649 г., после смерти Алексея Михайловича он был упразднен. Этот Приказ был ненавистен духовенству, ибо его контролю и суду были подвержены все монастыри и духовные лица, а также их крепостные. К тому же этот Приказ определял и отрешал от места настоятелей монастырей, выбирал священников и дьяконов, пересматривал решения епископов.
Несмотря на создание специальных контрольных органов, функции контроля, например в финансовых делах, принадлежали и другим приказам: Приказу большого прихода, Приказу большой казны, Приказу денежного сбора, Приказу сбора пятинных и запросных денег. Тем не менее, есть все основания говорить, что функция контроля становится формой деятельности государственных органов, а не только элементом работы того или иного ведомства.
Что касается контроля на местах, то он зависел от административно-территориального деления и организации управления в соответствии с этим делением. В XVII в. основной административной единицей был уезд с городом. Управление им находилось в руках того или иного Приказа. В конце XVII в. существовало 146 уездов [20] и в каждый из них Приказом был назначен воевода, прежде утвержденный царем и Боярской думой. Воеводы подчинялись тому Приказу, в ведении которого находился город с уездом. Полномочия воеводы были широки: он был и главным администратором, и судьей, и полицейским начальником. В качестве аппарата управления имел приказную избу, в которой работали дьяки и подьячие.
Бояре и монастыри располагали судебными, фискальными и полицейскими функциями по отношению к собственным крестьянам.
В пограничных областях создавались военно-административные округа – разряды: Смоленский, Севский, Белгородский, Тобольский, Томский, Енисейский, Ленский. Все управление сосредоточивалось в руках разрядных воевод. Под их контролем действовали местные воеводы.
Исходя из названия статьи и поставленной цели – охарактеризовать стадию становления института контроля в России, можно рассмотрение вопроса завершить, поскольку из анализа источников и фактов, видно, что становление произошло в XVII веке. Дальше институт контроля будет развиваться, совершенствоваться в соответствии с задачами, стоящими перед государством, обществом.
Судя по тому, что сказано было в первой части статьи о видах контроля, можно костатировать, что зачатки ряда видов современного контроля проявились уже во времена Древней Руси, нашли развитие в Средние века и сформировались, обособились в отдельный институт в начальный период Нового времени. Контроль, как вид деятельности, как элемент управления, возникает вместе с государством.
[1] Гайдук В.В. Институт федерализма: политико-правовое исследование: Автореф. дисс. д.пол.н. – М., 2008. - С. 18-19.
[2] Тихомиров Л.В., Тихомиров М.Ю. Юридическая энциклопедия. Издание 5-е, дополненное и перераб. / Под ред. М.Ю.Тихомирова. – М.; 2001. С. 811.
[3] Конституционное право. Энциклопедический словарь/отв. ред. С.А. Авокян. - М., 2001; Ожегов С.И.Словарь русского языка/ Под ред. Н.Ю. Шведовой. 18-е изд. М., 1986; Советский энциклопедический словарь/ Гл.ред. Прохоров А.М. - М., 1983; Словарь иностранных слов. - М., 1996; Энциклопедия государственного управления в России: В 4т./ Под ред. В.К. Егорова. Отв. ред. И.Н. Барциц. Т.З. - М., 2005; История государственного управления в России: Учебник. Изд. 3-е, перераб. и доп./ Под общ. ред. Р.Г. Пихои. – М.: Изд-во РАГС, 2004; Административное право/ Под ред. Ю.М. Козлова.- М., 1968; Дюрягин И.Я. Право и управление.- М., 1981; Теория государства и права: Учебник для вузов/ Под ред. М.М. Рассолова, В.О. Лугина, Б.С. Эбзеева, - М., 2001; Конституционное право Российской Федерации: Учебник/ Под общ. ред. Г.В. Мальцева. – М.: Изд-во РАГС, 2004; Сахаров Н.А. Институт президентства в современном мире. – М., 1994 и др.
[4] Социологическая энциклопедия: В 2 т. Т. 2/Национальный общественно-научный фонд/Руководитель научного проекта Г.Ю.Семигин; Гл. ред. В.Н.Иванов. – М.: Мысль, 2003. - С. 486.
[5] Энциклопедия государственного управления в России: В 4 т./Под общ. ред. В.К.Егорова. Отв. ред. И.Н.Барциц, Т.З. М. 2005.- С.190.
[6] Ожегов С.И. Словарь русского языка/Под ред. Н.Ю.Шведовой. С.251, 322.
[7] Конституционное право. Энциклопедический словарь/Отв. ред. С.А.Авакьян.-М., 2001. - С.22-23.
[8] Там же, С.191.
[9] Бровко Н.В., Смоленский М.Б., Соколова Ю.Ф. Административное право: Учебник для студентов вузов.- М., 2003; Советский энциклопедический словарь/ Гл. ред. Прохоров А.М.- М., 1983; Келле Р.Ж. Наука как компаньон социальной системы. М., 1988; Яковлев А.М. Социология экономической преступности. М., 1988; Гилинский Я.И. Социология девиантного поведения и социального контроля// Социология в России/Под ред. В.А. Ядова. М., 1996; Новиков А.В. Социальный контроль в условиях трансформации российского общества. М., 1999; Сорокин П. Преступление и кара, подвиг и награда: социологический этюд об основных формах общественного поведения и морали. СПб, 1914; Пэнто Р., Гравитц М. Методы социальных наук. М., 1972; Ноэль Э. Рабочая книга социолога. М.,1983; Петров Э.П. Метод наблюдения в социологическом исследовании// Методы сбора информации в социологических исследованиях. Кн. 2. М., 1990.
[10] Старов Б.Ф. Прокурорский надзор в РФ. М., 1995; Зайков С.Ю. Конституционно-правовой статус прокуратуры в Российской Федерации: современное состояние и перспективы. М., 2002; Руднёв Н.П. Прокурорский надзор и совершенствование политических процессов в субъектах Российской Федерации и муниципальных образованиях. Орёл, 2002; Ленин В.И. Резолюция Петроградского Совета рабочих и солдатских депутатов// Полн. собр. соч. Т. 35. С.4-5; Ленин В.И. Проект Положения о рабочем контроле// Полн. собр. соч. Т. 35. С.30-31; Ленин В.И. Как организовать соревнование.// Полн. собр. соч. Т. 35. С.199-205; Ленин В.И. Очередные задачи Советской власти// Полн. собр. соч. Т. 36. С.173-203 и другие.
Рыбаков Б.А. Киевская Русь и русские княжества XII-XIII вв.-М., 1982; Седов В.В. Происхождение и ранняя история славян. М., 1979; Новосельцев А.П. Некоторые черты древнерусской государственности в сравнительно-историческом аспекте (Постановка проблемы)//Древнейшие государства на территории СССР. Материалы и исследования. 1985 год. М., 1986; Свердлов М.Б. Генезис и структура феодального общества в Древней Руси. Л., 1983; Юшков С.В. Общественно-политический строй и право Киевского государства. М., 1949; Греков Б.Д. Киевская Русь. М.,1953; Покровский С.А. Общественный строй Древнерусского государства// Труды ВЮЗИ. М., 1970; Т. XIV; Щапов Я.Н. Княжеские уставы и церковь в Древней Руси XI-XIV вв. М., 1972; Мавродин В.В. Образование Древнерусского государства. - Л., 1945; Монгайт А.Л. Рязанская земля. - М., 1961 ; Янин В.Л. Новгородские посадники. М., 1962; История СССР с древних времен до наших дней. В двух сериях. В двенадцати томах. Первая серия. Т. 1-М., 1966; История государства и права СССР: Учебник. Ч.1/Под ред. Ю.П. Титова. - М., 1988 и др.
[11] См.: Государственная служба (комплексный подход): Учеб. пособие. – 2-е изд. – М.: Дело, 2000.
[12] История государственного управления в России: Учебник. Изд. 3-е/Под общ. ред. Р.Г.Пихои .-М.: Изд-во РАГС, 2004. С.21.
[13] Новый завет: К римлянам. Киев, 1991. – С.200.
[14] См.: В.О.Ключевский. Боярская дума Древней Руси. М., 1919. - С.217, 220, 266, 318, 400.
[15] См.: Леонтьев А.К. Образование приказной системы управления в русском государстве. М., 1961.
[16] Судебник 1497 года//Хрестоматия по истории государства и права России/Составитель Ю.П.Титов. – М., 2001. - С. 36.
[17] Судебник 1550 года//Там же. - С. 43.
[18] Ключевский В.О. Боярская дума Древней Руси. – С. 287.
[19] Панеях В.М. Холопство в XVI – начале XVII века. – Л., 1975. – С. 73.
[20] История государственного управления в России: Учебник. Изд. 3-е, перераб. и доп. /Под общ. ред. Р.Г.Пихои. – М., 2004. – С. 72.
