Х. А. Валеев
докторант кафедры национальных
и федеративных отношений
Российской академии
госслужбы при Президенте РФ
РАЗВИТИЕ ИНСТИТУТА ГОСУДАРСТВЕННОЙ ГРАЖДАНСКОЙ СЛУЖБЫ В РОССИЙСКОМ ФЕДЕРАТИВНОМ ГОСУДАРСТВЕ
Процесс построения правового демократического государства в Российской Федерации предполагает наличие действенной системы управления.
Эффективность системы государственной гражданской службы лежит в основе эффективности государства. Результативность функционирования государственной власти определяется организацией государственного аппарата, а также качеством составляющих его управленческих кадров. Государственная гражданская служба Российской Федерации призвана обеспечить стабильное государственное управление.
Главной задачей государственной службы сегодня и в будущем должно быть улучшение государственного управления общественными процессами, а все преобразования государственной службы должны проводиться с точки зрения их влияния на государственное управление.
В течение последних лет в нашей стране проведена большая работа по реформированию государственной службы. В частности, принята Концепция реформирования системы государственной службы Российской Федерации, от 15 августа 2001 г. [1], Указом Президента Российской Федерации от 19 ноября 2002 г. № 1336 утверждена Федеральная программа «Реформирование государственной службы Российской Федерации (2003-2005 гг.)» [2].
Новые подходы в организации государственной службы были установлены Федеральным законом от 27 мая 2003 г. № 58-ФЗ «О системе государственной службы Российской Федерации» [3], который определил виды государственной службы и установил ряд основополагающих принципов их регулирования. Принят и действует Федеральный закон от 27 июля 2004 г. № 79-ФЗ «О государственной гражданской службе Российской Федерации» [4].
Новым этапом в реформировании государственной гражданской службы стало принятие 10 марта 2009 г. Указа Президента Российской Федерации об утверждении Федеральной программы «Реформирование и развитие системы государственной службы Российской Федерации (2009-2013 гг.)» [5], целью которого является завершение формирования единой системы государственной службы как важнейшего механизма эффективного государственного управления.
Значение института государственной гражданской службы в системе государственного управления предопределяется ее ролью в обеспечении жизненно важных интересов граждан, общества, государства.
В условиях, когда происходит замена одних политических институтов на другие, государственная служба становится инструментом стабилизации ситуации и управления обществом. Экономически эффективная, дееспособная и результативная государственная служба необходима для поступательного развития и реализации основных приоритетов Российской Федерации в области построения демократического федеративного правового государства.
Перед Российской Федерацией стоит задача создать эффективную, продвигающую сотрудников по их заслугам и ориентированную на обслуживание населения государственную службу, стойкую к коррупции, основанную на принципах прозрачности, открытости и обеспечивающую четкую внешнюю подотчетность институтам гражданского общества.
В современных условиях законодательство о государственной гражданской службе можно определить как систему, находящуюся в стадии формирования и развития. Идет поиск наиболее рациональных форм взаимодействия различных государственных органов, формируется новая модель государственно-служебных отношений. Таким образом, актуальность настоящего исследования определяется наличием, как минимум, трех групп проблем:
Во-первых, на данный момент регулирование государственной гражданской службы Российской Федерации как целостного политического института требует анализа, доработки и дальнейшего совершенствования в целях обеспечения совершенствования системы государственного управления.
Во-вторых, на базе научно-обоснованных ориентиров необходимо разработать эффективную систему организационного обеспечения государственной гражданской службы Российской Федерации, формы и способы профессионального развития всех категорий государственных гражданских служащих, а также оптимальную систему управления гражданской службой в целом, ее уровней и видов, включая реестры, стандарты, квалификационные характеристики и т.д.
В-третьих, процесс реформирования и развития государственной службы не завершен и требует продолжения исследования вопросов ее организации и правового регулирования, что подтверждается принятием Указа Президента РФ от 10 марта 2009 г. № 267 «Об утверждении федеральной программы «Реформирование и развитие системы государственной службы Российской Федерации (2009-2013 гг.)», на основании которой будут продолжены начатые преобразования.
Особенность законодательного регулирования состоит в том, что, закрепляя правовые институты (принципы, статусы, структуры), оно создает нормативные предпосылки для государственной службы как целостного государственного института, функционирование которого связано не только с объективными условиями, но с субъективным фактором – волей, интересами того или иного субъекта. Следовательно, государственная служба (как политический институт) может функционировать, независимо от многих негативных внешних воздействий, будет объективно устойчива к ним и воспроизводима при любых условиях и кризисах.
Базовые принципы организации государственной службы были учреждены в законодательстве дореволюционной России, важнейшими из которых являлись и являются: соответствие действий чиновников российским законам, централизм в организации управления, обязательность решений вышестоящих учреждений и должностей, подконтрольность государственных органов и деятельности их служащих субъекту верховной власти, ответственность кадров государственных структур за порученный участок управления, исполнение своих должностных обязанностей и др.
Отдельные положения, установленные в дореволюционном законодательстве и характеризующие государственную службу, такие, как запрет родственных связей по службе; ведение определенного образа жизни, который не должен был подрывать авторитет и достоинство государственной власти; запрет определенных занятий имеют актуальное значение и в настоящее время и могут быть положены в основу дальнейшего развития законодательства, регулирующего правовой статус государственных гражданских служащих.
Тенденциями организации кадрового обеспечения федеральной государственной гражданской службы являются: улучшение укомплектованности аппарата многих органов власти; рационализация распределения государственных гражданских служащих по ветвям власти; последовательный рост профессионально-образовательного уровня государственных гражданских служащих, в следствии чего они становятся одной из самых профессионально-подготовленных категорий занятого населения России.
Наряду с положительными наблюдаются и негативные тенденции, в частности, не удалось замедлить тенденцию роста численности федеральных гражданских служащих, обусловленного увеличением штатного контингента в основном в федеральных органах исполнительной власти на местах при стабильном кадровом составе государственных гражданских служащих органов исполнительной власти субъектов.
Серьезным недостатком остается доминирование в общественном мнении убеждений, что кадровый состав государственной гражданской службы формируется на основе наличия между руководством органов власти и кандидатами родственных, дружественных, земляческих связей. Так, опросы, проведенные в рамках научной работы, свидетельствуют об устойчивости таких мнений граждан по этому вопросу. И поскольку общественное мнение обладает определенной устойчивостью, то для реабилитации института государственной службы в данной сфере необходимо не только устранение реальных недостатков, но и целостная политика пропаганды открытости.
Протекающие в системе государственной гражданской службы кадровые процессы (обновления кадрового состава, служебного роста и профессионально-квалификационного развития государственных служащих и др.) являются, в отличие от других сфер жизнедеятельности граждан, объектом непосредственного правового регулирования, прямого управленческого воздействия. Они развиваются в рамках установленного законом нормативного правового поля на основе государственной кадровой политики, определяющей стратегию формирования и использования кадрового потенциала. С другой стороны, ускорение социально-экономического развития общества и усложнение политических процессов требуют адаптирования к системе госслужбы постоянно развивающихся кадровых технологий бизнеса. Возникает устойчивое противоречие, заключающееся в наличии сдержек в силу инертности нормативного регулирования и требований времени ко все более быстрому совершенствованию организационно-управленческих процедур на государственной службе.
В результате политологического анализа, выявлен ряд позитивных и отрицательных тенденций, а также перспективных направлений развития кадрового состава государственных гражданских служащих.
Выявлены следующие устойчивые положительныетенденции развития организации кадрового обеспечения федеральной государственной гражданской службы:
- улучшилась укомплектованность аппарата многих органов власти (на 1 октября 2008 г. – 91,8%, во всей гражданской службе – 92,1%), произошло омоложение коллективов: ежегодно приток новых работников составляет около 10–12%, среди которых подавляющее число - молодежь;
- стало более рациональным распределение государственных гражданских служащих по ветвям власти. За десятилетие (1997–2007 гг.) существенно расширился состав всех служащих аппарата органов законодательной (с 7,2 тыс. до 27,9 тыс., т.е. более чем в 3,5 раза) и судебной власти, прокуратуры (со 102,7 тыс. до 197,6 тыс., т. е. на 91%);
- наблюдается последовательный рост профессионально-образовательного уровня гражданских служащих. Они стали одной из самых профессионально-подготовленных категорий занятого населения: если среди занятого населения России на 1 января 2009 г. 27,9% имели высшее образование, то среди федеральных гражданских служащих – почти 83%, т. е. в три раза больше, чем у всех работающих в России;
Наряду с положительными наблюдаются и негативные тенденции, в частности, не удалось замедлить тенденцию роста численности федеральных гражданских служащих: так, в 1999 г. – численность гражданских служащих составляла 384 тыс., 2002 г. – 550,6 тыс., 2005 г. – 498,5 тыс., 2007 г. – 562,7 тыс., октябрь 2008 г. – 576 тыс. Следовательно, за 10 лет их «прирост» составил 203 тыс., т. е. 34,6%.
Причем численность служащих федеральных органов исполнительной власти территорий выросла, тогда как численность федеральных гражданских служащих на федеральном уровне по существу оставалась неизменной: 2005 г. – 35,6%., 2007 г. – 34,8%, октябрь 2008 г. – 35,1% [6].
В результате анализа были выявлены следующие виды системных недостатков существующей практики формирования кадрового состава органов государственной власти:
1. Процедурные. К ним относится, во-первых, практика совместного участия в конкурсах на замещение должности и формирование резерва тех, кто уже является государственным служащим и граждан «со стороны». В процессе таких процедур конкурирует кадровый и трудовой потенциал, что абсолютно нарушает паритетный принцип. Если еще учесть социально-психологический эффект «предпочтение знакомому», то шансы на победу сторонних кандидатов снижаются до нуля. Все это ведет как к риску потери потенциально эффективных работников, так и к дискредитации института государственной службы в глазах гражданского общества.
Второй блок процедурных проблем связан с участием независимых экспертов, чье меньшинство никак не может повлиять на результат. В контексте обозначенных проблем в работе предложен комплекс мер по повышению эффективности участия независимых экспертов в конкурсных, аттестационных и квалификационных процедурах в органах государственной власти.
2. Морально-этические, связанные причинно-следственной связью с первым видом проблем и включающие в себя различные формы конфликта интересов.
3. Методические, обусловленные либо отсутствием, либо не достаточной развитостью методик оценки кандидатов при проведении конкурсов в системе государственной службы, а также низкий (либо нулевой) уровень владения кадровыми технологиями самих оценивающих.
4. Информационные, включающие в себя блок проблем, связанных с недостаточностью и не системностью собранной о кандидате информации. Между тем информация выступает ключевым звеном политической устойчивости кадрового состава органов государственной власти.
Для решения информационных проблем на основе принципа оптимальности затрат и результатов автором разработана описательная модель информационного обеспечения конкурсных процедур на государственной гражданской службе. Модель включает описание уровней сбора информации и механизм их задействования в зависимости от характера конкурсных процедур. Ее схематичное представление выглядит следующим образом:
Уровень сбора информации Характер и специфика конкурсных процедур Содержание информации Минимальный Конкурс на должности всех категорий ниже категории «руководитель». Участники - государственные гражданские служащие данного органа власти. Личная характеристика, характеристика руководителя и информация, полученная в ходе собеседования с привлечением одного независимого эксперта. Средний Конкурс на должности всех категорий, в том числе «руководитель». Участники - государственные гражданские служащие данного органа власти и/или других органов власти. Анализ документов, характеристика руководителя, результаты независимой оценки методом 360 градусов, оценка и информация, полученная в ходе собеседования с привлечением независимых экспертов, составляющих 1/3 комиссии. Максимальный Конкурс на должности категории «руководитель» и выше. Участники - государственные гражданские служащие данного органа власти и/или других органов власти и/или граждане. Анализ документов, оценка в независимом оценочном центре (методика 360 градусов или иная экспертная оценка плюс батарея специализированных тестов), оценка и информация, полученная в ходе собеседования с привлечением независимых экспертов, среди которых присутствуют специалисты по подбору персонала. Численность независимых экспертов составляет не менее 50% членов комиссии.На основе проведенного анализа была обоснована необходимость создания независимого оценочного центра государственных гражданских и муниципальных служащих. Также обозначены основные принципы создания такого центра:
1. Принадлежность к субъекту, поскольку методики, созданные в другом государстве или субъекте не будут эффективны без глубокой адаптации.
2. Связь с образовательным процессом, иначе, принадлежность к учебному заведению.
3. Независимость, то есть оценочный центр не должен быть подразделением органов государственной власти.
4. Специализация, вуз, при котором создан оценочный центр должен быть учебным заведением, специализирующимся на вопросах государственного и муниципального управления.
В работе обозначена роль вуза, подготавливающего специалистов в области государственного и муниципального управления, в обеспечении эффективного кадрового состава органов государственной власти посредством формирования кадрового резерва выпускников. Также разработана методика формирования и использования резерва выпускников профильного вуза для формирования кадрового состава органов государственной власти и местного самоуправления. Эффективность данной методики показана посредством анализа ее практической апробации.
Резерв студентов и выпускников профильного учебного заведения смог бы стать действительно надежной подсистемой в системе кадрового резерва государственной службы в силу следующих преимуществ:
1. Такие резервисты имели бы профильное образование и были знакомы с особенностями государственной гражданской службы.
2. Оценка кандидата может проводиться в течение 3 – 6 лет по специально разработанным критериям (таким, например, как успеваемость, активность, умение общаться с людьми и др.).
3. Вуз мог бы также проводить дополнительное тестирование и углубленное собеседование, что позволит органам государственной власти существенно снизить риск ошибки при заключении контракта.
Подключение к системе кадрового резерва независимого института — важный политический шаг, поскольку он существенно снижает коррупционные риски. Работа с таким резервом позволяет реализовать принципы комплексности и непрерывности, так как подразумевает усиление связи между обучением, дальнейшим трудоустройством и карьерным ростом студента. Таким образом, единство процесса обучения и трудоустройства (карьерного роста) на государственной гражданской службе непременно повысило бы ответственность и прилежность студентов, обучающихся по специальности «гражданское и муниципальное управление», снизило риски органа государственной власти и, в итоге, способствовало бы росту эффективности государственной кадровой политики.
Однако, как показывает практика, недостаточно только разработать и внедрить отдельные механизмы. Необходимо разработать целостную систему обеспечения роста востребованности на государственной гражданской службе специалистов с высоким уровнем развития человеческого капитала. Здесь важным, системообразующим инструментов может быть использование института кадрового резерва.
Отмечено, что в настоящее время реализован ряд мер по формированию резерва управленческих кадров: сформирован резерв управленческих кадров под патронажем Президента Российской Федерации, создан Федеральный портал управленческих кадров. Указом Президента Российской Федерации от 25 августа 2008 г. № 1252 образована Комиссия при Президенте Российской Федерации по формированию и подготовке резерва управленческих кадров, утвержден ее персональный состав.
Механизм формирования кадрового резерва предполагает разработку и нормативно-правовое оформление целого ряда процедур, начиная от процесса отбора кандидатов и заканчивая обучением его участников. Таким образом, расширение разделов законодательства, касающихся кадрового резерва, является недостаточной мерой: необходимо создание рамочного федерального нормативного правового поля, призванного определить общие принципы, методологию и технологии работы с кадровым резервом. Порядок формирования кадрового резерва должен определяться Положением о кадровом резерве на федеральной государственной гражданской службе, которое утверждается Президентом Российской Федерации, что определено в ст. 64 Федерального закона «О государственной гражданской службе Российской Федерации». Однако специальный нормативный правовой акт, который бы устанавливал единые требования к формированию кадрового резерва, его структуру, механизмы и технологии его подготовки, оценки готовности и использования резерва на государственной гражданской службе, не принят. В диссертации предложена структура Положения о кадровом резерве на федеральной государственной гражданской службе.
Другой, не менее важной задачей чем формирование эффективного кадрового состава, в ходе реформы государственной службы выступает задача создания механизма стимулирования роста эффективности служебной деятельности государственных гражданских служащих.
Механизмы стимулирования роста эффективности служебной деятельности государственных гражданских служащих, в том числе посредством реализации дополнительных государственных гарантий на государственной гражданской службе, представлены пятью основными видами:
1) нормативно-правовой – включает разработку нормативной правовой базы стимулирования роста эффективности служебной деятельности государственных гражданских служащих;
2) организационно-управленческий – предполагает разработку и реализацию комплекса процедур по оценке степени соответствия служащего характеру выполняемых служебных обязанностей, требуемому уровню развития профессиональных знаний и навыков, а также личных и деловых качеств. Сюда же относится разработка системы взаимосвязи оценки деловых качеств и результатов служебной деятельности государственных служащих с размером их денежного содержания, иначе, построение эффективного механизма монетарного стимулирования;
3) непосредственный управленческий – включает освоение и использование на практике руководителями в системе органов государственной власти эффективных инструментов непосредственного управления, таких как стиль руководства, мотивация, делегирование, контроль, принятие управленческих решений, сплочение коллектива и т.п.
4) научно-исследовательский – обусловливает проведение соответствующих научных исследований в сфере кадровых технологий для государственной гражданской службы, а также внедрение достижений науки в практическую работу с кадрами;
5) учебно-методический – предполагает, прежде всего, создание целостной системы профессионального развития государственных служащих, включающей процедуры подготовки, переподготовки, повышения квалификации, стажировки и оценки степени усвоения знаний, навыков, развития личных и деловых качеств в ходе образовательных процедур.
При этом имеет место взаимосвязь между представленными выше видами механизмов и очередностью их развития. Так, первичной является реализация научно-исследовательских (концептуальных) механизмов стимулирования роста профессиональной эффективности служебной деятельности служащих, образующих базис для развития механизмов других видов. Второй по очередности реализации - нормативно-правовой уровень, включающий законодательную базу стимулирования служебной деятельности государственных гражданских служащих. Третий – органазационно-управленческий и непосредственный управленческий, обеспечивающий эффектиную реализацию законодательно установленных механизмов. Замыкающий - учебно-методический уровень, позволяющий закрепить полученные результаты и обеспечить устойчивый круг профессиональных должностных лиц, реализующих меры стимулирующего характера.
В качестве критерия оценки эффективности системы стимулирования государственных гражданских служащих могут быть приняты положения федеральной программы «Реформирование и развитие системы государственной службы Российской Федерации (2009-2013 годы)» [7], в которой определены основные цели и задачи развития системы государственной службы, включая разработку системы мер, направленных на совершенствование порядка прохождения государственной службы и стимулирования добросовестного исполнения обязанностей на высоком профессиональном уровне.
Исследуя проблемы повышения профессионализации государственной гражданской службы, автор сделал вывод о том, что на сегодняшний день заложена правовая основа профессионального образования государственных гражданских служащих, которая подлежит дальнейшему развитию и совершенствованию, а часть проблем носит взаимосвязанный характер и требует скорейшего разрешения.
Так, во-первых, необходимо разработать, в соответствии с законодательством о размещении государственного заказа, специальные правила о размещении государственного заказа на профессиональную переподготовку, повышение квалификации, стажировку гражданских служащих с учетом особенностей сферы образования. Немаловажной задачей при этом представляется и создание методической основы размещения государственного заказа для названных целей.
Во-вторых, следует разработать и нормативно закрепить требования к образовательным учреждениям, осуществляющим дополнительное профессиональное образование государственных гражданских служащих. Такие требования должны лечь в основу лицензирования, аккредитации образовательных организаций, реализующих программы дополнительного профессионального образования государственных гражданских служащих, а также применяться при проведении конкурсов и установлении котировок в процедурах размещения государственного заказа на проведение профессиональной переподготовки, повышения квалификации, стажировки госслужащих.
В-третьих, Министерству образования и науки Российской Федерации необходимо сформировать и утвердить общие требования к образовательным программам дополнительного профессионального образования, которые отсутствуют на сегодняшний день.
В-четвертых, учитывая специфический характер образовательных программ дополнительного профессионального образования государственных гражданских служащих и особенности их реализации, отраженные в действующих нормативных правовых актах, целесообразной представляется разработка отдельных правил лицензирования и аккредитации образовательных учреждений, осуществляющих обучение гражданских служащих, а также их методического обеспечения.
В-пятых, актами Президента Российской Федерации и Правительства Российской Федерации предусмотрено проведение дополнительного профессионального образования государственных гражданских служащих, в т.ч. в имеющих государственную аккредитацию образовательных учреждениях дополнительного профессионального образования, в то время как законы об образовании не устанавливают проведение государственной аккредитации для подобных образовательных учреждений.
В этой связи необходимо с учетом уже введенных государственных требований к дополнительному профессиональному образованию государственных гражданских служащих внести соответствующие изменения в законодательные акты в области образования.
В-шестых, на сегодняшний день не решены проблемы правового разрешения конфликтов, связанных с организацией и проведением дополнительного профессионального образования государственных гражданских служащих, в частности в связи с возникающими претензиями к качеству получаемого государственными служащими образования, а также к организации и исполнению государственного заказа.
В-седьмых, в примерной форме государственного контракта на профессиональную переподготовку и повышение квалификации федеральных государственных гражданских служащих не отражены право исполнителя заказа – образовательного учреждения на самостоятельную разработку образовательных и учебных программ по переподготовке и повышению квалификации, расписания занятий, а также иные права, установленные законами об образовании и конкретизируемые применительно к дополнительному профессиональному образованию государственных гражданских служащих.
Решение этих проблем затрагивает многие вопросы перехода России на инновационный путь развития: совершенствование системы регулирования рынка труда, поиска баланса потребностей экономики, ее интересов и интересов личности, достижения высокого качества жизни, более обоснованного определения форм и уровней развития системы общего и специального образования, создания гарантий реализации конституционных прав и свобод человека и гражданина и многих других.
Сегодня дальнейшее развитие системы управления государственной службой невозможно без создания специального уполномоченного органа. Данным органом, по мнению диссертанта, может выступить Федеральная служба, руководство деятельностью которой должен осуществлять Президент Российской Федерации.
[1] См.: Концепция реформирования системы государственной службы Российской Федерации (утв. Президентом РФ от 15 августа 2001 г.).
[2] Указ Президента Российской Федерации от 12 декабря 2005 г. №1437 «О продлении срока реализации Федеральной программы «Реформирование государственной службы Российской Федерации (2003-2005 гг.)» // Собрание законодательства Российской Федерации. 2005. № 51. Ст. 5514.
[3] Федеральный закон от 27 мая 2003 г. № 58-ФЗ «О системе государственной службы Российской Федерации» // Собрание законодательства Российской Федерации. 2003. № 22. Ст. 2063.
[4] Федеральный закон от 27 июля 2004 г. № 79-ФЗ «О государственной гражданской службе Российской Федерации» // Собрание законодательства Российской Федерации. 2004. № 31. Ст.3215.
[5] Указ Президента РФ от 10 марта 2009 г. № 267 «Об утверждении федеральной программы «Реформирование и развитие системы государственной службы Российской Федерации (2009-2013 гг.)» // Собрание законодательства Российской Федерации. 2009. № 11. Ст. 1277.
[6] Россия в цифрах: Статистический сборник. 2009. – М., 2008. С.56.
[7] Указ Президента Российской Федерации от 10 марта 2009 г. № 261 «О федеральной программе «Реформирование и развитие системы государственной службы Российской Федерации (2009-2013 годы)» // Собрание законодательства Российской Федерации. 2009. № 11. Ст. 1277.
