В.Н. Медведев
кандидат юридических наук, доцент, старший научный сотрудник Института государства и права РАН
Б.Г. Никитин
профессор кафедры теории и истории государства и права Ростовского филиала Российской таможенной академии
ОБЩАЯ ХАРАКТЕРИСТИКА ПРАВОВЫХ МЕТОДОВ ОХРАНЫ ПРАВ ЛИЦ В РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ
Как известно, в общепринятом понимании метод означает способ, прием практического осуществления чего-либо [1]. Применительно к государственно-управленческой деятельности под ним понимается способ, прием практической реализации задач и функций исполнительной власти в повседневной деятельности исполнительных органов (должностных лиц) на основе закрепленной за ними компетенции, в установленных границах и в соответствующей форме. Данная категория имеет в силу этого прямое отношение к характеристике сущности процесса реализации исполнительной власти, являясь одним из ее непременных элементов. Она служит также целям придания управлению динамики.
Методы любой деятельности разнообразны. В равной степени это относится и к методам управления, ибо различны по своему назначению субъекты исполнительной власти, различны и находящиеся под их воздействием объекты. Соответственно можно говорить об определенной специфики методов правового регулирования, используемых органами исполнительной власти при регулировании различных общественных отношений.
Главный критерий, необходимый для разграничения названных вариантов, в методологическом смысле следующий: метод правового регулирования отношений в таможенной сфере - функция административного права; метод управления таможенном делом - функция субъекта административного права в указанной области, причем не всякого, а лишь того, который одновременно является субъектом исполнительной власти (государственного управления).
Конкретное содержание административно-правовых методов достаточно разнообразно. Это - установление правил поведения в данной сфере, общеобязательного или частного характера; утверждение конкретных (адресных) заданий; предписания о совершении определенных действий; назначение на должности; удовлетворение законных притязаний участников регулируемых отношений; запрещение определенных действий; выдача разрешений различного рода; осуществление регистрационных действий; проведение контроля и надзора; материальное и моральное поощрение; применение материальных санкций; разрешение споров между участниками управленческих отношений; установление стандартов; оформление государственных заказов; применение административно-принудительных мер и т.п.
Как известно ст. 2 Конституции РФ закреплено, что человек, его права и свободы являются высшей ценностью. Признание, соблюдение и защита прав и свобод человека и гражданина - обязанность государства. Именно этой цели должны быть подчинены все функции государства, вся его деятельность.
Прежде чем перейти к описанию методов правовой охраны и защиты прав и законных интересов лиц, необходимо установить содержание понятий «охрана» и «защита», а также определить круг лиц и субъектов охраны и защиты их прав и законных интересов. В нормативных правовых актах Российской Федерации используются понятия «охрана» и «защита», однако легальные определения, как правило, при этом не приводятся, а анализ не позволяет провести четкую грань между данными понятиями. Статьи 2, 45, 46 Конституции РФ посвящены защите прав и свобод человека и гражданина; в ст. ст. 7, 41 Конституции РФ речь идет об охране труда, здоровья; согласно ст. 52 Конституции РФ, права потерпевших от преступлений и злоупотреблений охраняются законом. Например, в Налоговом кодексе РФ упоминается только защита (например, п. 3 ст. 5 НК РФ - гарантии защиты прав лиц; ст. 22 НК РФ - обеспечение и защита прав лиц; п. 2 ст. 24 НК РФ - обеспечение и защита прав налоговых агентов и т.д.) [2].
В научной литературе также нет единства по поводу соотношения данных понятий. Ряд авторов отождествляет «охрану» и «защиту». Однако, по мнению большинства ученых, «охрана» - более широкое понятие [3].
Такое понимание «охраны» не совсем верно, так как гарантии реализации права несколько шире, чем охрана права. Как нам кажется, «охрана» также может быть определена через категорию деятельности, при этом деятельности как по установлению таких гарантий, так и по их практической реализации. Таким образом, «охрану» образуют два компонента: динамический (деятельность) и статический (гарантии) [4].
«Защита» - более узкое понятие, которое традиционно связывают с нарушением субъективного права, законного интереса. Такое понимание защиты вытекает из процессуального законодательства. В ст. 2 ГПК РФ указано, что задачей гражданского судопроизводства являются правильное и своевременное рассмотрение и разрешение дел в целях защиты нарушенных или оспариваемых прав, свобод и законных интересов. Статья 2 АПК РФ выделяет защиту нарушенных или оспариваемых прав и законных интересов как одну из задач судопроизводства в арбитражных судах. В ст. 3 ГПК РФ, ст. 4 АПК РФ закреплено право обращения в суд за защитой нарушенных либо оспариваемых прав или законных интересов.
Таким образом, правовая охрана прав и законных интересов лиц - достаточно широкое понятие, включающее в себя как правовые гарантии, направленные на предупреждение, прекращение нарушений, признание и восстановление прав и законных интересов лиц, так и деятельность по установлению и реализации этих гарантий, привлечение виновных лиц к юридической ответственности. Защита прав и законных интересов лиц - часть их правовой охраны, заключающая в себе деятельность по реализации гарантий прекращения нарушения, признанию и восстановлению прав и законных интересов лиц.
Первым и основополагающим способом правовой охраны прав и законных интересов лиц, по нашему мнению, является их признание и гарантирование государством.
В настоящее время отсутствует единое мнение по вопросу классификации гарантий прав и законных интересов вообще и гарантий прав и законных интересов лиц в частности.
Одним из способов защиты прав и законных интересов лиц является административный способ. По общему правилу реализация права на защиту прав и законных интересов физических и юридических лиц в административном порядке проявляется в виде обжалования неправомерных деяний (действий или бездействия) властвующих субъектов (органов государственной власти, органов местного самоуправления или их должностных лиц) [5].
По общему правилу субъектам правоотношений предоставлено право обжаловать в административном порядке акты государственных органов ненормативного характера, а также действия или бездействие их должностных лиц, если, по мнению управомоченного лица, такие акты, действия или бездействие нарушают его права.
Основу права на обжалование решений и действий (бездействия) налоговых, таможенных органов и их должностных лиц составляют ст. ст. 33 и 46 Конституции РФ, предусматривающие право граждан обращаться лично, направлять индивидуальные и коллективные обращения в государственные органы, возможность судебного обжалования решений и действий (бездействия) органов государственной власти, а также Закон РФ от 27 апреля 1993 г. № 4866-1 «Об обжаловании в суд действий и решений, нарушающих права и свободы граждан» [6].Общий порядок административного обжалования регламентирован Федеральным законом от 2 мая 2006 г. № 59-ФЗ «О порядке рассмотрения обращений граждан Российской Федерации» [7].
Специальные процедуры обжалования предусмотрены НК РФ - для обжалования актов налоговых органов, действий (бездействия) их должностных лиц, ТК РФ - для обжалования решений, действий (бездействия) таможенных органов [8]. Письмом ГТК России от 29 января 2004 г. № 01-06/3075 были утверждены Рекомендации по применению главы 7 ТК РФ [9]. Последние, хотя и не являются нормативным правовым актом, могут оказать некоторую помощь лицам, участвующим в таможенных правоотношениях.
Как уже было сказано выше, обжалование актов, действий (бездействия) таможенных органов в связи с осуществлением ими функций по взиманию налогов при перемещении товаров через таможенную границу Российской Федерации осуществляется в порядке, предусмотренном ТК РФ.
ТК РФ регламентирует только одну процедуру - обжалование решений, действий (бездействия) таможенных органов. Очевидно, что обжалование решений таможенных органов о привлечении (отказе в привлечении) к ответственности за совершение налоговых правонарушений будет осуществляться в том же порядке, что и обжалование иных решений таможенных органов.
Объекты обжалования в административном порядке можно разделить на две группы: во-первых, акты органов исполнительной власти, в том числе действия; во-вторых, бездействие указанных органов.
Можно констатировать, что административный порядок обжалования актов, например, бездействия налоговых и таможенных органов, их должностных лиц недостаточно четко урегулирован. Серьезным недостатком существующей процедуры является обусловленность усмотрением органа или должностного лица, рассматривающего жалобу, приостановления обжалуемого акта и возможности налогоплательщика присутствовать при рассмотрении поданной им жалобы. Данные обстоятельства не позволяют считать административный порядок обжалования достаточно эффективной гарантией защиты прав и законных интересов лиц.
Судебный контроль по праву считается наиболее эффективной формой защиты прав и законных интересов. Процессуальный порядок рассмотрения судебных дел, в условиях наделения участников разбирательства значительным объемом прав, является весьма целесообразным, создающим максимум условий для установления истины. Сам процесс рассмотрения и разрешения дел происходит здесь в обстановке, исключающей возможность постороннего воздействия на судей.
Споры между органами государственной власти и лицами рассматриваются судами общей юрисдикции и арбитражными судами. В ГПК РФ специальный порядок рассмотрения споров с публичной администрацией предусмотрен подразделом III «Производство по делам, возникающим из публичных правоотношений», в АПК РФ - разделом III «Производство в арбитражном суде первой инстанции по делам, возникающим из административных и иных публичных правоотношений».
Объектами обжалования являются акты (ненормативные правовые акты, нормативные правовые акты, решения, действия) и бездействие органов государственной власти, а также их должностных лиц. При этом арбитражные суды рассматривают дела об оспаривании актов и бездействия, затрагивающих права и законные интересы лиц в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности.
Рассматривая вопросы защиты прав субъектов финансовых отношений, следует отметить, что физические и юридические лица наделены правом обжалования нормативных правовых актов, ущемляющих их права и законные интересы.
Под нормативным правовым актом понимается изданный в установленном порядке акт управомоченного на то органа государственной власти, органа местного самоуправления или должностного лица, устанавливающий правовые нормы (правила поведения), обязательные для неопределенного круга лиц, рассчитанные на неоднократное применение, действующие независимо от того, возникли или прекратились конкретные правоотношения, предусмотренные актом.
Обжалование нормативных правовых актов может осуществляться в рамках следующих процедурных форм.
Первая форма - обращение лица, права или законные интересы которого нарушены нормативно-правовым актом, в суд общей юрисдикции с просьбой признать указанный нормативный акт незаконным. В соответствии с положениями п. 3 ст. 251 ГПК РФ в судебном порядке могут быть обжалованы только те нормативные акты, проверка которых не отнесена к исключительной компетенции Конституционного Суда РФ. По результатам рассмотрения указанной жалобы суд принимает одно из следующих решений: о признании недействительным (незаконным) обжалуемого нормативного акта или отдельных его положений либо об отказе в удовлетворении жалобы. Изучение судебной практики последних лет показывает, что количество обжалуемых в судебном порядке нормативно-правовых актов растет и наиболее часто обжалуются акты, затрагивающие права и законные интересы участников финансовых отношений - лиц.
Вторая форма защиты нарушенных прав субъектов правоотношений может быть использована в том случае, если нарушение прав и законных интересов лица происходит в результате применения нормативных актов, проверка которых относится к исключительной компетенции Конституционного Суда РФ. В данном случае заинтересованное лицо может обратиться с жалобой непосредственно в Конституционный Суд РФ. Причем в соответствии со ст. 97 Федерального конституционного закона «О Конституционном Суде РФ» [10] жалоба на нарушение законом конституционных прав и свобод допустима, если: закон затрагивает конституционные права и свободы граждан либо применен или подлежит применению в конкретном деле, рассмотрение которого завершено или начато в суде или ином органе, применяющем обжалуемый закон.
По результатам рассмотрения обжалуемого нормативного акта Конституционный Суд РФ принимает решение о признании его соответствующим или не соответствующим Конституции РФ. В том случае, если Конституционный Суд РФ признал закон, примененный в конкретном деле, не соответствующим Конституции РФ, данное дело в любом случае подлежит пересмотру компетентным органом в обычном порядке.
Особой формой защиты нарушенных прав и законных интересов граждан и организаций является прокурорский надзор. В соответствии с положениями ст. 26 Закона РФ «О прокуратуре Российской Федерации» [11] одним из предметов надзора является соблюдение прав и свобод человека и гражданина федеральными министерствами, государственными комитетами, службами и иными федеральными органами исполнительной власти, представительными (законодательными) и исполнительными органами субъектов РФ, органами местного самоуправления, органами военного управления, органами контроля, их должностными лицами, а также органами управления и руководителями коммерческих и некоммерческих организаций.
Право на обращение в прокуратуру имеют физические и юридические лица, права и законные интересы которых нарушены или находятся под угрозой такого нарушения. В то же время органы прокуратуры могут осуществлять надзорные функции самостоятельно, без инициативных обращений заинтересованных лиц.
Если исчерпаны все имеющиеся внутригосударственные средства правовой защиты, каждый гражданин вправе в соответствии с международными договорами РФ обращаться в межгосударственные органы по защите прав. Вступление России в Совет Европы расширяет такие возможности граждан РФ.
[1] См., например: Административное право: учебник (издание второе, переработанное и дополненное) (под ред. Л.Л. Попова) (Юристъ, 2005) // Система «Консультант Плюс».
[2] См.: Налоговый кодекс РФ, часть первая // СЗ РФ. 1998. № 31. Ст. 3824.
[3] См.: Дудина Н.В. Правовые и организационные аспекты защиты прав лиц в Российской Федерации: Дис. ... к.ю.н. М., 2005. С. 116; Смирных С.Е. Проблемы гарантий, пределов осуществления и защиты субъективных прав лиц: Дис. ... к.ю.н. М., 2006. С. 124; Ядрихинский С.А. Защита прав и законных интересов лиц - юридических лиц (финансово-правовой аспект): Дис. ... к.ю.н. М., 2007. С. 86; Балакирева М.И. Право на обжалование как элемент правового статуса налогоплательщика: Дис. ... к.ю.н. - М., 2005. - С. 15.
[4] См., например: Зырянова А.С. Правовая охрана и защита прав и законных интересов лиц // Реформы и право. 2008. № 1.
[5] См.: Рукавишникова И.В. Формы и способы защиты прав участников финансовых правоотношений // Финансовое право. 2006. № 6.
[6] Закон РФ от 27 апреля 1993 г. № 4866-1 (ред. от 09.02.2009) «Об обжаловании в суд действий и решений, нарушающих права и свободы граждан» // Российская газета. № 89. 1993.
[7] Федеральный закон от 02 мая 2006 г. № 59-ФЗ «О порядке рассмотрения обращений граждан российской федерации» // Собрание законодательства РФ. 2006. № 19. Ст. 2060.
[8] Таможенный кодекс Российской Федерации от 28 мая 2003 г. № 61-ФЗ (ред. от 30.12.2008) // Собрание законодательства РФ. 2003. № 22. Ст. 2066.
[9] Письмо ГТК РФ от 29 января 2004 г. № 01-06/3075 «О направлении рекомендаций по применению главы 7 ТК РФ» // Документ опубликован не был. Система «Консультант Плюс».
[10] Федеральный конституционный закон от 21 июля 1994 г. № 1-ФКЗ (ред. от 05.02.2007) «О Конституционном суде Российской Федерации» // Собрание законодательства РФ. 1994. № 13. Ст. 1447.
[11] Федеральный закон от 17 января 1992 г. № 2202-1 (ред. от 25.12.2008) «О прокуратуре Российской Федерации» // Российская газета. № 39. 1992.
