И.Г. КОСИКОВ. ФЕДЕРАЛЬНЫЙ ЦЕНТР И ЧЕЧЕНСКАЯ РЕСПУБЛИКА: АКТУАЛЬНЫЕ ПРОБЛЕМЫ ВЗАИМОДЕЙСТВИЯ. Часть I
Отношения между федеральным Центром и Чечней в последние два десятилетия оставались одной из острейших проблем современной России.
Разобраться в истоках чеченского тупика с его сложной природой по-прежнему нелегко, несмотря на множество публикаций политиков, научных экспертов и представителей «околоэкспертного сообщества». До сих пор не приоткрыта завеса многих страниц чеченской трагедии, а ряд важных документов того периода по-прежнему сохраняют гриф «секретно». Как точно подметил участник двух чеченских войн писатель З. Прилепин: «Чечня – индикатор состояния российского государства» [Спецназ России. № 6. 1.06.2004].
Эволюция конфликта между федеральной властью и сепаратистским режимом: от самопровозглашенной независимости до крупномасштабной войны
Проблема Чечни приобрела общероссийское измерение в начале 1990-х гг., когда вопрос самоопределения чеченского народа был искусственно обострен местными национал-радикалами. Они взяли на вооружение идею о четырехсотлетнем противостоянии России и Чечни [Вести республики. Грозный. 06.05.2008].
Под влиянием пропаганды часть населения республики поверила националистическим лозунгам новоявленных лидеров, наивно полагая, что Чечня, встав на путь «независимости и самоорганизации», будет впредь ограждена от возможных рецидивов имперской политики. К этому следует добавить, что чеченский народ, материальные и духовные ценности которого в прошлом подвергались разрушению с периодичностью в 40-50 лет, имел все основания с недоверием относиться к политике центральных властей. Историческое сознание сохранило память о произошедших за последние 150 лет 13 частичных, 2 массовых и одной полной депортации чеченцев, причем в результате последней погибло более половины высланного населения [Из письма председателя Координационного Совета чеченских культурных и общественных организаций Ж. Гакаева на имя Президента РФ В.В. Путина. 2001 г. (Архив автора). Депортация 1944 г. не только лишила чеченский этнос своей исторической родины, одновременно варварски уничтожались предметы духовной и материальной культуры народа. В горной части республики взрывали многовековые башни (в Аргунском ущелье их было около 300), сравнивали с землей кладбища, а могильные памятники – чурты использовались в дорожном строительстве. В центре Грозного около месяца жгли костры из книг – старинных тептаров, других письменных источников, изъятых из государственных библиотек и домашних архивов выселенных чеченцев. Грозненский рабочий. 23.07.2012]. Тем не менее, в 1990-е годы для абсолютного большинства чеченцев вопрос о полном выходе из состава России вообще не стоял [По подсчетам М. Бажаева, количество активных сепаратистов не превышало 7-8% от общей численности населения Чечни. Новые известия. 10.12.2004]. Вряд ли тогда кто-то мог предположить, что вдохновивший часть вайнахов «путь Джохара» (Д. Дудаева – И.К.) в результате обернется для народа тотальной катастрофой.
По признанию ряда экспертов, затяжное столкновение сепаратистских властей Чечни с федеральным Центром носило характер т.н. управляемого конфликта, в генерировании ресурсов и рычагов которого были заинтересованы как некоторые внутренние, так и внешние силы. Вряд ли сегодня можно оспаривать другой популярный тезис, что чеченская война носила отчасти коммерческий характер. Известно, например, что федеральные власти, особенно часть «младореформаторов» во главе с Ельциным, по разным причинам не смогла, а может быть, и не очень стремилась предвидеть возможные перспективы противостояния в Чечне. В 1991-1993 гг., оказавшись, как минимум, инертным в разрешении конфликтогенной ситуации, Центр по разным причинам не предпринял действенных шагов по возвращению мятежной республики в состав России. Попытки тогдашнего федерального руководства урегулировать чеченскую проблему скорее были похожи на имитацию деятельности и свидетельствовали о несогласованности позиций государственных органов и об отсутствии какой-либо внятной политики по отношению к самому проблемному субъекту РФ. Все это способствовало прикрытию громадной финансово-экономической аферы и подковерных политических интриг, развернувшихся в стране в период сложных и болезненных системных трансформаций. Именно этим отчасти можно объяснить многие остающиеся по сей день «темные пятна» современной истории Чечни. Перечислим важнейшие из них.
•Выбор Д. Дудаева в качестве ставленника новых российских властных структур по замене тогдашнего республиканского руководства во главе с представителем старой партийной номенклатуры – Д. Завгаевым. До сих пор доподлинно неизвестно, кто принимал Д. Дудаева в Москве и какие инструкции он получил перед возвращением в Грозный.
•Безвозмездная передача Д. Дудаеву арсенала вооружений, достаточного для оснащения нескольких дивизий, что способствовало созданию реальных предпосылок для последующего вооруженного противостояния. В дальнейшем «оружейный бизнес» оказался вполне выгодным предприятием, как для «новых русских», так и для «новых чеченцев» [Когда говорят о тех, кто получал немалую прибыль от конфликта между федеральными и сепаратистскими властями Чечни, обычно упоминают Б. Березовского, причастного к финансированию последних, и будто бы имевшего в республике заводы по производству наркотиков. Справедливости ради, следует отметить, что помимо него в Москве немалую прибыль получали и другие ныне успешно здравствующие «капитаны российского бизнеса», сколотившие «на Чечне» свои состояния. Многие из них стали впоследствии известными фигурами российской политической жизни].
•Негласное одобрение теневых сделок, связанных с нефтью, и контролем за нефтепроводом, которые местная верхушка совершала в обход федеральных законов; огромную прибыль от этих операций получали не только в Чечне, но и в Москве, благодаря продудаевским лоббистским группам, участвовавшим в разграблении природных богатств республики [4, c. 154-156].
Предоставление вплоть до 1994 г. воздушных коридоров для перелетов из аэропорта «Северный» в Грозном в обход российской таможни с целью контрабанды из зарубежных стран (ежемесячно совершалось до 150 вылетов) [В начале 1990-х годов на одном из круглых столов по чеченской проблематике автор обратился к высокопоставленному военному с просьбой прокомментировать следующее обстоятельство: Насколько подобные полеты соответствуют действующим в РФ правовым нормам. В ответ было заявлено, что борта из Грозного могут законным образом лететь до Баку в соответствии с имеющимися соглашениями. Что же касается их дальнейшего маршрута, то этот вопрос находится за пределами компетенции соответствующих служб].
•Фальшивомонетничество и банковские махинации с фальшивыми авизо – в одночасье названные «чеченскими авизо», хотя первыми технологию отъема денег у государства освоили отнюдь не жители Чечни.
•Нельзя, по-видимому, также считать простым совпадением и события «черного вторника» (октябрь 1994 г.), когда впервые резко обвалилась новая российская валюта – российский рубль, а вскоре после этого, в декабре 1994 г. началась первая чеченская война.
Сегодня, очевидно, что как «суверенный беспредел», так и развязывание вооруженного конфликта лежат, прежде всего, на совести влиятельных сил в тогдашнем российском руководстве. Они с самого начала сделали ставку на местных националистов и негласно патронировали Д. Дудаева, хотя его деятельность на посту президента никем не признанной Чеченской Республики уже тогда подпадала под статьи УК РФ «измена» и «вооруженный мятеж» [Из опубликованных в последние годы мемуаров и интервью лиц, «курировавших» чеченскую проблематику (Е. Гайдар, С. Филатов, М. Полторанин и другие) вряд ли можно составить представление о реальной сути происходивших событий. Большинство этих авторов озабочены, прежде всего, тем, как бы представить в наиболее выгодном свете собственное участие в чеченском конфликте, а не раскрыть правду тех дней. Оказывается, все они либо были не в курсе происходящего, либо выступали последовательными противниками начала боевых действий. По свидетельству этих чиновников, военная операция предпринималась без их ведома, исключительно по единоличному решению Б. Ельцина, на которого якобы негативное влияние оказывали другие высокопоставленные должностные лица (Н. Егоров, О. Лобов и другие)]. Это, тем не менее, не мешало ряду высокопоставленных московских чиновников получать от Д. Дудаева огромные взятки за решение выгодных ему политических вопросов. По неподтвержденным, но и никем не опровергнутым версиям, политический конфликт между Москвой и Грозным перерос в вооруженный после того, как чеченский лидер отказал посредникам из окружения российского президента в их дальнейшем «финансировании», запросив личную встречу с Б. Ельциным. Д. Дудаев якобы припугнул их тем, что обнародует имеющиеся у него компрометирующие документы. Но этот шантаж не только не подействовал, но привел к обратному результату.
Официально первый масштабный ввод войск в Чечню в декабре 1994 г. именовался: «операция по наведению конституционного порядка в Чеченской Республике». Ввод российских войск ряд экспертов объяснял стремлением Б. Ельцина и его окружения укрепить пошатнувшийся авторитет президента и с помощью «маленькой победоносной войны» обеспечить его переизбрание на второй срок [В 1995 г. после одобрения Конституционным судом РФ «чеченских» указов Б. Ельцина (несмотря на 8 особых мнений) и легализации де-юре т.н. «концепции скрытых полномочий», что позволяло Президенту РФ использовать все силы и средства для сохранения территориальной целостности страны, последний в знак благодарности издал 2 специальных указа, которыми существенно укрепил «материальные гарантии независимости» судей КС. См.: 2, c. 13]. Официально цель операции была заявлена как разоружение незаконных вооруженных группировок, действовавших на российской территории. На деле же вторжение федеральных воинских соединений фактически привело к полномасштабной войне, с уничтожением городов и сел на территории Чеченской Республики, массовой гибелью мирных граждан и исходом населения в другие регионы РФ. До этого «марш-броска» российской армии Д. Дудаев имел крайне низкий рейтинг в самопровозглашенной республике и фактически управлял только Грозным. Вскоре из-за неадекватного применения силы федеральными войсками Д. Дудаев стал для некоторых дезориентированных чеченцев, особенно из низовых маргинальных слоев, символом освободительной борьбы против России.
В апреле 1996 г. генерал Д. Дудаев, которого в Чечне даже в те годы многие считали ставленником Москвы, был убит [По одной из версий, к этому были причастны местные полевые командиры. Согласно другим данным, он был уничтожен федеральными войсками]. В мае 1996 г. и.о. президента Чеченской Республики З. Яндарбиев договорился с Москвой о прекращении боевых действий. После победы Б. Ельцина на выборах 1996 г. проблема Чечни во внутренней политике России в очередной раз отошла на второй план [Гакаев Ж.Ж. Природа чеченского конфликта и его эволюция. Рукопись. Без даты. С. 8-10. (Архив автора)]. Тем временем вооруженное противостояние на территории Чеченской Республики не прекращалось, а с середины 1996 г. началась его новая эскалация, которая завершилась захватом Грозного отрядами сепаратистов в августе 1996 г., когда все население столицы в очередной раз фактически оказалось в роли заложников [По некоторым данным, настоятельное «приглашение» боевикам поступило из российской столицы, от высокопоставленного чиновника, после чего подразделениям федеральных войск был отдан приказ беспрепятственно пропускать в город их отряды. По одной из версий бывшего главы правительства Чеченской Республики С. Хаджиева, победившие в Чечне генералы будто бы претендовали на самостоятельную роль в политической жизни, но они никому не были нужны в Москве, с ними надо было бы считаться, это была сила, которую трудно было бы игнорировать. Московские новости. 12-18.11.2002]. Вскоре после этого были подписаны т.н. Хасавюртовские соглашения [Пакет документов «Хасавюртовские соглашения от 31 августа 1996 г.», включал два документа: 1. Совместное Заявление и 2. Принципы определения основ взаимоотношений между Российской Федерацией и Чеченской Республикой. Его подписали в г. Хасавюрт (Дагестан), с российской стороны – А. Лебедь и С. Харламов, с чеченской – А. Масхадов и С. Абумуслимов в присутствии Главы группы содействия ОБСЕ в Чеченской Республике Т. Гульдимана. Независимая газета. 03.09.1996], официально закрепившие военно-политическое поражение России в Чечне, что, правда, носило условный характер. Подписание этих соглашений вызвало резкую критику, как в военных кругах, так и среди известных российских политиков. Помощник Президента РФ по национальной безопасности и Секретарь Совета Безопасности РФ генерал А. Лебедь, на которого в результате возложили всю ответственность за провал политики федерального руководства в Чечне, был обвинен в предательстве национальных интересов и вскоре отстранен от занимаемых должностей [В личных беседах с автором в 2001 – 2002 гг. в Красноярске А. Лебедь неоднократно подчеркивал, что на переговорах с А. Масхадовым он лишь четко выполнял указания сверху, согласовывая с Кремлем все детали обсуждавшихся договоренностей]. Как справедливо отмечает чеченский историк Я. Ахмадов, «поход на Чечню лоббировала в Кремле одна группа, а поражение российской армии заказывала другая» [Свет родины. Грозный. 28.04.2000].
После Хасавюрта Москва не предпринимала активных шагов по политическому решению проблемы мятежной территории. В то же время ни одно из положений подписанных договоренностей не интерпретировало статус Чечни как суверенного государства, это было всего лишь соглашение о мире, а точнее о временной передышке в конфликте. 12 мая 1997 г. Б. Ельцин и А. Масхадов подписали в Москве «Договор о мире и принципах взаимоотношений между Российской Федерацией и Чеченской Республикой – Ичкерия», а в пакете с ним два соглашения. Первое – об экономическом сотрудничестве и второе – об особенностях организации денежного обращения и безналичных расчетов [9, c. 70]. Подписанием этих документов, по сути, декларировалось единое экономическое и финансовое пространство России и Чечни, но при этом никак не менялся статус республики, не признавалась ее международная правосубъектность.
Договоренность между Москвой и Грозным об «отложенном статусе Чечни до 31 декабря 2001 года» [9, c. 96], очевидно, использовалась центральной властью как формальный предлог избавления от чеченских проблем на ближайшие четыре года [5]. Но в Кремле постепенно все же пришли к выводу о невозможности дальнейшего сохранения в Чечне режима, выступавшего с постоянными угрозами нанесения превентивных ударов по России, ратовавшего за «деколонизацию единого и неделимого Кавказа» и фактически превратившего республику в базу криминалитета и международного терроризма. В те годы в Чечне постоянно происходили захват заложников, массовые похищения людей, контрабанда наркотиков, распространение фальшивых денег на территории соседних регионов.
Осенью 1999 г. началась контртеррористическая операция федеральных сил в Чечне (КТО), которую в СМИ окрестили «второй чеченской войной». Второй фазе конфликта предшествовал рейд боевиков Ш. Басаева и Хаттаба в высокогорные районы соседнего с Чечней Дагестана. По некоторым оценкам, этнических чеченцев в этих отрядах было не более 1/4, а основу боевых подразделений составляли дагестанцы [1, c. 128]. Распространение получила также версия, что события с вторжением боевиков в Дагестан были подготовлены некими спецслужбами, которые вначале сумели заманить в Дагестан боевиков, а затем не препятствовали их последующему отходу назад, на территорию Чечни. Вслед за этим в центральной прессе стали широко озвучиваться требования о необходимости «добить террористов на их территории» [Новое время. 1999. № 36]. Боевые действия российских войск против «ичкерийских» сепаратистов начались 2 октября 1999 г., в соответствии с указом Б. Ельцина № 1155 от 23.09.1999 г. [В общей сложности эта операция продлилась 3493 дня и была официально завершена только в 2009 г., с отменой режима КТО в Чечне]. Между тем в тот период на федеральном уровне не было ни одного юридически обязательного документа, который бы разрешал использование регулярной армии на собственной территории. Чтобы восполнить этот правовой пробел, президентский указ давал поручение правительству РФ подготовить соответствующее постановление, регламентирующее юридические нормы подобной операции. Все более или менее встало на свои места, когда на правительственном уровне было заявлено, что «в Чечне мы имеем дело с международным терроризмом» [Независимое военное обозрение. 2000. № 2].
Новое широкомасштабное военное противостояние в Чечне в очередной раз совпало с подготовкой к президентским выборам в России. Безусловно, это обстоятельство также учитывалось политическим и военным руководством РФ, которое не могло допустить нового поражения в войне на Северном Кавказе. Главным аргументом Москвы в полемике с критиками ее чеченской политики было следующее: Чечня – субъект РФ, поэтому на ее территории могут наводить порядок силы Министерства обороны и МВД РФ. Характерны также смысловые разночтения в оценке российских госчиновников начавшейся военной операции, которая именовалась по-разному: то «подавление мятежа», то «наведение порядка и конституционного лада», то «уничтожение бандформирований» [5].
Вторая чеченская кампания, которая велась с применением крупной военной техники и авиации, привела к неподдающимся учету колоссальным людским и материальным потерям: массовой гибели людей, в основном мирных жителей, разрушению до основания города Грозного, уничтожению промышленности и сельского хозяйства. Последствия этого затяжного конфликта, нанесшего огромную морально-психологическую травму многим его непосредственным участникам – как жителям Чечни, так и российским военным и их родным, будет еще долгие годы сказываться и на чеченском, и общероссийском обществе.
В последующем, по мере ослабления остроты военного противостояния, подход федеральной власти к урегулированию чеченского конфликта неоднократно менялся.
Вместе с тем в Москве было четко заявлено, что Чечня – неотъемлемая часть территории Российской Федерации, один из составляющих ее субъектов, хотя и наиболее сложный. Отсюда логично вытекала политическая линия руководства страны по возвращению республики в конституционное поле РФ. Началом этой работы стало создание в Чеченской Республике полновесного каркаса власти, состоявшей из исполнительной, законодательной и судебной ветвей [6].
Тенденции взаимоотношений между Москвой и Грозным в процессе реинтеграции Чечни в политико-правовое поле России
Проблема создания новой административной системы Чечни решалась Центром сложно, методом проб и ошибок. Те или иные управленческие схемы периодически корректировались, а концепция госуправления в республике, какой она виделась наверху, много раз изменялась [7, c. 58-59]. Система отношений федеральной власти с послевоенной Чечней, как субъектом РФ, которую предстояло постепенно реинтегрировать в общероссийское правовое и экономическое пространство, начала формироваться еще до окончательного военного и политического урегулирования. Уже на начальном этапе проведения КТО (осень 1999) Москва объявила власти самопровозглашенной Ичкерии вне закона. Тогда же встал вопрос о создании органов военно-гражданского управления в освобожденных от сепаратистов трех северных районах Чечни. Для этого было создано Представительство правительства РФ в Чеченской Республике во главе с Н. Кошманом – правомочный орган исполнительной власти, которому было поручено оперативно координировать налаживание мирной жизни в республике и взаимодействовать с федеральными силовыми структурами, участвовавшими в КТО. Одновременно при содействии Представительства началось формирование Временной администрации Чеченской Республики, обязанности главы которого фактически сначала выполнял тот же Н. Кошман. Был создан также Совет глав администраций Чечни – орган с совещательными полномочиями.
Органы государственной власти в Чеченской Республике формировались в сложнейших условиях проведения активной фазы военных операций, при нулевой материально-технической базе и разрушенной системе бюджетного финансирования.
Вторым по значению составляющим компонентом властной вертикали был военный блок, представленный 19 комендантскими структурами, возглавляемыми военными комендантами. Эти должностные лица не только отвечали за безопасность на их территории, но и обладали более широкими полномочиями, включая кадровые назначения, распределение денежных средств, выделявшихся Центром на восстановительные работы в Чеченской Республике, выплату пенсий и зарплат бюджетникам. Предполагалось, что такая система управления будет действовать в Чечне как минимум 2-3 года. Очевидно, что в течение этого срока федеральные власти планировали окончательно парализовать сопротивление отрядов боевиков и параллельно подготовить местные управленческие кадры [Коммерсант. 06.05.2000].
В декабре 1999 г. правительство РФ приняло постановление № 1320 «О мерах по нормализации общественно-политической ситуации на территории Чеченской Республики» [Собрание законодательства Российской Федерации. 1999. № 42. Ст. 5015]. После избрания В. Путина Президентом РФ в марте 2000 г. и его вступления в должность главы государства в мае 2000 г. новое руководство страны внесло существенные изменения в систему управления Чечней. После консультаций и согласований 8 июня 2000 г. Президент РФ издал Указ «Об организации временной системы органов исполнительной власти в Чеченской Республике» [Собрание законодательства РФ. 2000. № 24. Ст. 2545]. Представительство правительства РФ в Чеченской Республике было упразднено, а вместо него образована Временная администрация Чеченской Республики.
В соответствии с Положением «Об организации временной системы органов исполнительной власти в Чеченской Республике» [Российская газета. 10.06.2000] эта система включала: администрацию Чеченской Республики и территориальные подразделения федеральных органов исполнительной власти. Среди последних необходимо выделить Оперативный штаб по управлению КТО под руководством директора ФСБ РФ. Указ В. Путина предусматривал также право Президента РФ назначать главу Чечни, создавать территориальные подразделения федеральных министерств и ведомств, через которые должно было осуществляться финансирование восстановительных работ. 12 июня 2000 г. главой Временной администрации Чеченской Республики был назначен муфтий Ахмад-Х. Кадыров. На начальном этапе его реальные полномочия были крайне ограничены и не шли ни в какое сравнение с правами главы любого субъекта РФ, но такое положение сохранялось недолго, в т.ч. по причине активной позиции нового лидера республики.
Проработка различных управленческих схем для Чечни последовательно велась во второй половине 2000 г. Здесь стоит обратить внимание на ряд моментов, осложнявших принятие решений. Во-первых, в российском общественном мнении отсутствовала единая точка зрения по разрешению чеченского кризиса, в частности, по вопросу о возможности ведения переговоров с бывшим президентом Чеченской Республики Ичкерии А. Масхадовым. Во-вторых, к тому времени федеральным силовым структурам еще не удалось бесповоротно переломить военную ситуацию. В-третьих, само чеченское общество было крайне расколото, не консолидировано вокруг общей идеи или вокруг одного сильного лидера. Война и беспредел, царившие в «независимой Ичкерии» с ее шариатскими законами, проложили огромный водораздел, с одной стороны – между чеченской диаспорой, покинувшей Чечню, и теми чеченцами, кто постоянно проживал все годы на территории республики, испытав на себе все тяготы войны; а с другой стороны – между активными боевиками и мирными жителями республики, которые в абсолютном числе преобладали над сепаратистами. До сих пор жители Грозного, пережившие военные годы в родном городе, причем не только чеченцы, но и представители других этносов, называют себя «блокадниками», как бы обособляясь от грозненцев, выехавших в другие регионы страны или за границу. Поэтому в начале 2000-х годов в Чеченской Республике, наряду со сторонниками скорейшего мирного урегулирования конфликта с Россией, было и немало убежденных идеологических оппонентов, не желавших после всего того, что произошло, мириться с положением республики, как одного из обычных субъектов в составе Федерации.
В этих условиях Кремлю чрезвычайно трудно было сделать ставку на тех или иных представителей чеченского общества и выбрать договороспособных партнеров из среды активно сотрудничавших с федеральной властью чеченцев [3, c. 16]. Кроме того, было ясно, что в постконфликтный период определенное «двоевластие» федеральных структур и чеченской администрации просто неизбежно. Однако такое положение дел не устраивало А. Кадырова, который неоднократно обращался лично к В. Путину, требуя расширения своих полномочий и подкрепления их финансовыми ресурсами. В Москве активно обсуждали варианты «чеченизации конфликта» – развязывания сложного клубка проблем силами, в первую очередь самих чеченцев, при постепенном снижении в процессе мирного урегулирования роли силовых федеральных структур [Помимо термина «чеченизация», ряд политологов называют этот курс в политике федерального Центра также «коренизацией», но в любом случае большинство из них полагают, что это был выбор в правильном направлении].
Назначение Временной администрации в Чеченской Республике совпало с введением в стране промежуточного управленческого звена между региональной властью и федеральным Центром. В рамках реформы федеративных отношений в РФ были созданы федеральные округа во главе с полномочными представителями Президента РФ – полпредами. В этих условиях администрация ЧР оказалась под тройным контролем: Президента и Правительства РФ, полпреда в Южном федеральном округе (им стал В. Казанцев, в ранге вице-премьера), курировавшего весь Северный Кавказ. Тем самым статус А. Кадырова фактически еще более снизился, даже в сравнении с компетенцией прежнего полпреда правительства РФ в Чечне.
Анализируя сложившуюся к концу 2000 г. систему исполнительных органов в Чеченской Республике, можно прийти к выводу, что действенная управленческая вертикаль, к созданию которой стремился новый Президент РФ В. Путин, так и не была выстроена. В чем конкретно это проявлялось в Чечне:
1. Полномочия гражданских властей в Чеченской Республике отчасти пересекались с функциями силовых структур (МВД, Минобороны и др.), каждая из которых стремилась проводить собственную линию, отвечавшую интересам своего ведомства.
2. Не до конца были разграничены сферы компетенции Временной администрации Чеченской Республики и аппарата Полпреда в ЮФО.
3. Исполнительная власть в республике в рамках собственных полномочий не обладала необходимыми ресурсами для выполнения поставленных перед нею задач. Ей не подчинялись территориальные органы федеральных ведомств, а финансовые и материальные средства по-прежнему концентрировались в Москве и распределялись правительством РФ [8, c. 176-177].
Объективные трудности в процессе восстановления экономики и социальной сферы Чечни, а также серьезные недостатки в организации этой работы приводили к тому, что значительная часть населения республики, помимо бюджетников, не имела легальных источников дохода. Но даже те, кому полагались пенсии и социальные пособия из бюджета РФ, испытывали огромные проблемы в их получении. Выплаты проводились не всегда своевременно, причем только в столице республики. Поэтому жителям из сельских районов приходилось ездить в Грозный, преодолевая по дороге многочисленные блокпосты, где значительная часть денежных средств оседала в результате несанкционированных поборов со стороны федеральных военнослужащих [10, c. 17].
Следующим важным политическим решением Кремля стало окончательное утверждение принципиальной позиции по отношению к администрации A. Кадырова: не менять, а укреплять. В январе 2001 г. В. Путин подписал указ «О системе органов исполнительной власти в Чеченской Республике» [Собрание законодательства Российской Федерации. 2001. № 4. Ст. 278]. Этот документ внес серьезные изменения в предыдущий указ по Чечне (от 08.06.2000). Бывшая Временная администрация получила статус постоянной администрации и отныне именовалась Администрацией Чеченской Республики. Помимо этого, в Чечне, как и во всех других субъектах Федерации, создавалось собственное правительство – высший исполнительный орган власти. В соответствии с указом, глава Администрации Чеченской Республики фактически исполнял обязанности высшего должностного лица Чеченской Республики. Председатель правительства республики и одновременно заместитель главы администрации назначался на должность непосредственно А. Кадыровым. Тем самым в Кремле не были поддержаны инициативы, исходившие от ряда политиков, включая полпреда в ЮФО В. Казанцева, о введении должности генерал-губернатора Чеченской Республики, обладающего самыми широкими полномочиями. В. Путин лично сделал ставку на А. Кадырова, полагая, что это та фигура, которая способна консолидировать чеченское общество в сложный период перехода к мирной жизни.
В те же годы в республике постепенно возрождалась судебная система, отсутствие которой ранее негативным образом отражалось на состоянии законности в республике. Органы судебной власти в Чеченской Республике создавались в соответствии с требованиями положений Конституции РФ и нормами федерального законодательства. Первые суды общей юрисдикции приступили к работе в конце декабря 2000 г., а уже к началу февраля 2001 г. в четырех районах республики действовало 10 районных судов. По распоряжению Председателя Верховного суда РФ B. Лебедева были назначены судьи двух звеньев – Верховного и районных судов. Верховный суд первоначально располагался в Гудермесе, а в Грозный переехал только в 2002 г. Все должности судей в Чеченской Республике были укомплектованы на добровольной основе этническими чеченцами, которые прежде работали в судебной системе Чечено-Ингушетии [Закон и право. Грозный. Май 2011. № 5. С. 7-11].
Деятельность восстановленной судебной власти в Чечне не отличалась эффективностью, не хватало кадров с юридическим образованием и опытом. В республике действовали лишь односоставные суды, причем без участия народных заседателей. Суды на территории Чеченской Республики рассматривали в основном гражданские дела о восстановлении на работе, утрате и потере имущества и т.д. Все наиболее значимые судебные процессы проходили за пределами Чечни – в Ставрополе, Краснодаре, Ростове.
На сегодняшний день в Чеченской Республике обеспечена полноценная работа судебной системы. По данным 2011 г., в Чеченской Республике действуют 15 судов районного звена, Верховный суд и Грозненский гарнизонный военный суд.
Одновременно с возрождением судов в Чечне формировались республиканские органы прокуратуры. Вначале они действовали в четырех освобожденных районах, а с февраля 2000 г. к работе приступила прокуратура Чеченской Республики. В настоящее время, помимо аппарата республиканской прокуратуры, ее подразделения имеются во всех городах и районах республики. За прошедшие годы в Чечне были созданы Конституционный суд Чеченской Республики (2006), корпус мировых судей (2007), суд присяжных (2010). Тем самым завершилось формирование всей вертикали судебной власти республики.
Наряду с восстановлением судебной системы в декабре 1999 г. было создано Управление внутренних дел МВД РФ по Чеченской Республике. Вначале в каждом районе Чечни действовали по два ОВД – временный и постоянный отделы. Однако на деле правоприменительная власть принадлежала лишь временным отделам внутренних дел, где проходили службу милиционеры, прикомандированные из российских регионов. В постоянные отделы чеченцев набирали исключительно на роль стажеров, причем иногда это были специалисты, имевшие 20-30-летний стаж работы в правоохранительных органах. Подобная практика вызывала негативную реакцию у местного населения. Но федеральный Центр не торопился с реорганизацией милиции в Чеченской Республике, ссылаясь на необходимость тщательной проверки набираемых кадров [Коммерсант. 09.10.2001].
Со своей стороны А. Кадыров настойчиво требовал создания полноценного республиканского МВД. Главный его аргумент был следующий: активная военная фаза КТО завершилась, и наводить далее порядок в республике предстоит чеченской милиции, наравне с федеральными службами. Что касается деятельности УВД МВД РФ по Чечне, основная претензия к нему республиканских властей состояла в том, что управление фактически самоустранилось от работы по ликвидации разрозненных бандитских формирований, а его тогдашний глава предпочитал давать указания по телефону из Москвы [Известия. 20.01.2001. В последующие годы в печати неоднократно сообщалось о том, что часть милицейской верхушки Юга России использовала любую возможность в целях личного обогащения, в том числе, не гнушаясь воровства боевых компенсаций, выделенных президентом РФ пострадавшим в Чечне сотрудникам МВД. Закон и право. Май 2012. № 6. С. 26 28]. К осени 2002 г. было создано полноценное Министерство внутренних дел и завершился процесс передачи функций от временных отделов внутренних дел – постоянным структурам местной милиции. Тем самым Москва возложила на Грозный ответственность за порядок в республике.
О постепенных признаках нормализации жизни в Чечне, к которой стремился федеральный Центр, свидетельствовало также начало паспортизации местных жителей. По времени она совпала с проведением по всей стране паспортной реформы, в ходе которой действовавшие еще паспорта граждан СССР заменялись на российские паспорта. В Чечне обмен паспортов имел существенные особенности. Известно, что в 1990-е гг. на территории «независимой Чечни – Ичкерии» не выдавались ни советские, ни российские паспорта [Некоторые чеченцы стали обладателями паспортов т.н. Чеченской Республики Ичкерии, хотя сами ее лидеры в поездках за рубеж продолжали использовать заграничные паспорта СССР, поскольку ичкерийские документы не признавались пограничными службами других государств]. За годы пребывания у власти Д. Дудаева и А. Масхадова значительная часть населения вообще не имела паспортов или других документов, удостоверяющих личность.
Процедура получения жителями Чечни паспортов после 2000 г. сталкивалась со многими проблемами: в республике были полностью уничтожены архивы паспортной службы, практически заново пришлось создавать адресно-справочную картотеку. В целом в тот период царила общая неразбериха и отсутствие элементарного учета. Большинство чеченцев после войны вообще не имело на руках никаких документов, что исключало их право на свободу передвижения, возможность трудоустройства, получение пенсий и других видов социальной помощи.
Обмен и выдача паспортов в Чеченской Республике осуществлялись федеральными службами: сотрудниками паспортно-визовых отделов МВД РФ и органами ФСБ. По данным МВД РФ, на начало 2001 г. уже более 80 тысяч чеченцев получили общегражданские паспорта РФ нового образца. Еще 120 тысячам человек были выданы временные удостоверения личности, а 150 тысяч прошли перерегистрацию [Интерфакс. 22.01.2001]. К августу 2004 г. в Чечне было выдано более 750 тысяч паспортов. Начиная с 2001 г., для жителей Чечни открылась возможность получить заграничный российский паспорт, а с 2008 г. – начало действовать Управление федеральной миграционной службы по Чеченской Республике (УФМС России), которое приступило к выдаче биометрических паспортов нового поколения.
БИБЛИОГРАФИЧЕСКИЙ СПИСОК:
1. Акаев В.Х. Исламский фундаментализм на Северном Кавказе: миф или реальность? // Центральная Азия и Кавказ. 2000. № 3.
2. История. Право. Политика. СПб., 2012. № 1.
3. Кадыров А.А. Избранное. Проза, публицистика, поэзия. Грозный, 2009.
4. Косиков И., Косикова Л. Чечня как «всероссийский инкубатор теневого бизнеса» // Экономическая теория преступлений и наказаний. Вып. 5/2. Часть II. Криминальное мировое хозяйство как система. Под ред. Л.М. Тимофеева, Ю.А. Латова. М., 2002.
5. Косиков И.Г. Современная ситуация в Чечне / Цикл лекций. Лекция № 1. История чеченского конфликта и его глубинные причины. Париж, Высшая школа общественных наук (EHSS), апрель-май 2000.
6. Косиков И. Возможности и ограничения для конструктивного диалога Москвы с Грозным (политические и социально-экономические аспекты урегулирования чеченского конфликта). Выступление на конференции «Пути мира в Чечне: роль гуманитарного диалога в обеспечении безопасности населения». Шпитц (Швейцария), 16-18.09.2004.
7. Косиков И.Г. Чеченская Республика сегодня // Власть. 2001. № 5.
8. Косиков И. Федеральный Центр и Чечня: о новой системе отношений в сфере управления и экономики (формирование госаппарата) // Чечня: от конфликта к стабильности (проблемы реконструкции). М., 2001.
9. Осмаев А.Д. Чеченская Республика в 1996-2006 гг. Хроника. Документы и исследования. Нальчик, 2008.
10. Стенограмма парламентских слушаний Комитета по делам национальностей Госдумы РФ от 21.09.2000.
И.Г. КОСИКОВ
доктор исторических наук, профессор,
главный научный сотрудник Института этнологии и антропологии РАН,
эксперт рабочей группы по Северному Кавказу
Совета при Президенте РФ по развитию гражданского общества и правам человека,
член Совета Миротворческой миссии на Северном Кавказе
Статья, является I частью исследования, опубликованного в научном журнале «Вопросы национальных и федеративных отношений». № 3-2013. С. 44-59. Продолжение исследования читайте в № 3-2013, № 4-2013, № 1-2014, № 2-2014.
При использовании материала ссылка на автора и журнал обязательна!
